Socialdepartementet 2013-10-13
103 33 Stockholm
Ang. slutbetänkande ”En effektivare plan- och bygglovsprocess” (SOU 2013:34). Dnr: S 2013/3597/PBB
Trots att remisstiden gått ut för ”En effektivare plan- och bygglovsprocess”(SOU 2013:34) ber undertecknade att få framföra nedanstående synpunkter på slutbetänkandet.
Ett av hindren för ett snabbt bostadsbyggande anses av många vara planprocessen som uppfattas som alltför tidskrävande. Utredaren föreslår radikala ändringar i plan- och bygglagen (PBL) för att förkorta tiden från projektstart till dess spaden sätts i jorden. Syftet är lovvärt men förslaget har enligt vår uppfattning stora brister bl.a. i insikt och respekt när det gäller kommunmedlemmars möjlighet till påverkan och rättsmedel vad gäller den egna livsmiljön.
På senare år har det blivit allt vanligare, att regeringen utser en särskild utredare att med hjälp av enbart experter behandla viktiga, principiella frågor av det slag som förr ansågs kräva en parlamentarisk utredning; nyligen kommunallagen, nu PBL, båda omfattande lagverk inom politiska kärnområden. I båda fallen presteras på kort tid imponerande textmassor, men med innehåll som saknar den insikt som erfarna politiker kunnat bidra med.
PBL-utredaren föreslår en ny plankonstruktion som innebär att den nuvarande detaljplanen i stort sett utmönstras till förmån för en ny planform, områdesplanen, som en fördjupningsdel inom översiktsplanen. Områdesplanen ska enligt utredaren vara den viktiga arenan för dialogen med medborgarna. Även hänsynstagande till statliga intressen ska klaras ut i samråd med länsstyrelsen på denna nivå, t ex avvägningen mot riksintressen.
Att lyfta upp fokus i planeringen till områdes/stadsdelsnivå är också enligt vår mening en bra tanke. Däremot avses områdesplanen inte vara juridiskt bindande och möjlig att överklaga annat än genom s.k. kommunalbesvär över översiktsplanen.
Detaljplanekravet minskar alltså och även möjligheten att överklaga bygglov begränsas. Samråds- och utställningsförfaranden före planbeslut bantas också kraftigt.
Att konstruktionen också avväpnar de miljöorganisationer, som till följd av den EU-rättsliga Århuskonventionen tillerkänts klagorätt ifråga om detaljplaner enligt PBL, besvärar inte utredaren. Medinflytande för allmänheten står inte högt i kurs hos utredaren. I föraktfulla ordalag avfärdas tvärtom dem som deltar i samråd om bebyggelsepolitiken i kommunen: ”manligt kön, 55+ och grundmurat etnisk svensk”, ”NIMBY”.
Ett av medlen för att förkorta planprocessen är således att minska medinflytandet och ta bort möjligheten till överprövning av beslut. Utredaren har i sin iver att få en snabbare planprocess inte förstått att medinflytandet är en viktig förutsättning för att få beslut av så hög kvalitet som möjligt. Utredaren undervärderar också betydelsen av att, som hittills i PBL 5:11 första st 1 – 4p, tydligt ange samrådskretsen och öppnar istället för godtycke genom en mer allmän formulering enligt förslagets PBL 5:11 första st 2p, vilket är mycket tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt
Många frågor kan ställas i övrigt: Vad säger att områdesplanen skulle få en starkare styrande effekt för efterföljande beslut jämfört med dagens översiktsplan där mycket stora avsteg inte är ovanliga? Kommer byggnadsnämnderna att ha någon möjlighet att styra bebyggelsens utformning när tvingande krav kan ställas först i sista skedet, vid bygglovsprövningen? Hur hanteras det faktum att även länsstyrelsernas avvägning mot statliga intressen ibland kan ifrågasättas, om möjlighet att överklaga till högre nivå saknas?
I utredningen föreslås vidare att kommunens slutliga planbeslut i de flesta fall inte ska behöva föras upp till kommunfullmäktiges offentliga möten utan i stället avgöras i nämnders slutna rum. Efter den s k genomförandetidens slut, 5-15 år, föreslås planerna tömmas på alla bestämmelser utom de yttre gränserna; bygglov ska prövas på grundval av en allmän lagbestämmelse. Antalet bygglovbefriade åtgärder föreslås öka. Områdesbestämmelser som planinstitut föreslås tas bort; dessa används idag bl a för att öka bygglovsplikten i särskilt värdefulla miljöer.
Samtliga dessa förslag innebär att rättssäkerheten äventyras till följd av minskat medinflytande och ett sämre skydd för stadsmiljöns kvalitet, inte minst i värdefulla miljöer.
Brister i dagens lagsystem
Vi håller i stort sett med om den problembild som ges i utredningen. En av bristerna i dagens plansystem är att det råder ett för stort gap mellan de obligatoriska plannivåerna – den schematiska översiktsplanen för kommunen respektive detaljplanen för kvarteret. Planering på områdesnivå kan ske även med dagens system genom fördjupning av översiktsplanen eller planprogram men många gångar hoppar man över detta plansteg av tids- och kostnadsskäl. Detta leder till att olösta strategiska frågor för hela stadsdelen eller orten kommer upp till debatt först på kvartersnivå. När dessutom, som ofta är fallet, detaljplaneringen är föranledd av ett i huvudsak redan utformat byggprojekt, med mer eller mindre bindande avtal mellan kommun och byggherre, är det för sent att få till stånd ens smärre omprövningar av markanvändningen.
Detaljplaneprocessens syfte blir då enbart att tillgodose de formella lagkraven där kommunens agerande främst präglas av försvar och kommuninvånarnas ilska över att inte kunna göra sin röst hörd. Den långa lagreglerade processen, ofta dessutom med överklaganden, upplevs mest som ett hinder på vägen mot i stort sett redan färdiga projekt. Resultatet av denna fragmenterade kvartersplanering kan bli stora brister i stadsmiljön, brister som skulle ha kunnat undvikas med en helhetssyn på stadsdelens utveckling.
Sammanfattning:
- Dagens planeringssystem befrämjar inte en planeringsprocess på en tillräckligt hög nivå för att möjliggöra en helhetssyn på stadens/stadsdelens/områdets fortsatta utveckling
- Kommunernas roll att svara för helheten och se till att olika projekt passar in i en genomtänkt framtidsbild har försvagats genom att fokus koncentreras på de enskilda projekten och att det offentliga i stor utsträckning lämnat över initiativet till marknadens aktörer
- Att tonvikten i den demokratiska processen ligger på detaljplane- och bygglovsnivå innebär att dialogen mellan berörda parter kommer in för sent i processen, vilket minskar möjligheterna till reell påverkan av projekten.
Förslag till ändring av PBL-systemet
Hur skulle då plansystemet kunna förändras så att man uppnår en snabbare process med konstruktivt medinflytande, rättssäkerhet och en god stadsmiljö? Vi anser i likhet med utredaren att den föreslagna områdesplanen är rätt nivå för att i dialog med alla berörda få en bred belysning av alla intressen och för att få till stånd ett genomtänkt förslag för en framtida stadsmiljö av hög kvalitet. Kommunen kan då leva upp till sin roll att ansvara för att projekten svarar mot långsiktiga mål och passar in i helheten och härvid tillämpa ett sektorsövergripande arbetssätt, ta ansvar för samordning och kvalitet och ligga ett steg före genom att styra mot en genomtänkt framtidsbild. Man uppnår en god planberedskap som ger klara besked till kommuninvånare, byggföretag och andra intressenter om vad som är kommunens avsikt med utvecklingen i olika distrikt.
Det krävs således en god samverkan i stadsbyggnadsprocessen mellan politisk vilja, professionell kunskap, marknadens initiativ och medinflytande från berörda. En genomtänkt och över partigränser enig framtidsbild ger också större möjligheter för marknadens aktörer att göra säkra bedömningar av hållbarheten på sikt av olika investeringar.
Det är intressant att konstatera att denna mellannivå i planeringen påbjöds enligt 1874 års byggnadsstadga, vilket ledde till att stadsplaner för hela staden upprättades för nästan samtliga städer i riket inom en tioårsperiod efter det att stadgan trätt i kraft. Det fanns några enkla regler i stadgan för denna stadsplanering. Hushöjden skulle inte överstiga fem våningar, och gårdens mått skulle relateras till hushöjden för att garantera ljus. Breda esplanader skulle dras genom staden, byggnaderna skulle uppföras i gatulinjen eller med smala planterade förgårdar framför husen, och parker skulle anläggas i staden. Stadsplanen skulle motsvara ”skönhetssinnets anspråk på fritt utrymme, omväxling och prydlighet”. Dessa stadsplaner har givit upphov till våra mest uppskattade och långsiktigt hållbara stadsmiljöer och bör kunna ge inspiration till hur regelverket för en områdesplan skulle kunna utformas.
En förutsättning är dock att områdesplanen är juridiskt bindande för efterföljande beslut på detaljplane- och bygglovsnivå för såväl myndigheter som enskilda intressenter. Enligt vår uppfattning bör detta inte vara omöjligt, i själva verket finns redan plantypen områdesbestämmelser i PBL och det borde ha undersökts närmare, hur detta instrument kan utvecklas snarare än avskaffas. Den efterföljande prövningen skulle därigenom kunna få en mera direkt bygglovsförberedande karaktär och därmed kunna ske enklare, i huvudsak motsvarande dagens system med s k enkelt planförfarande vilket skulle förkorta detaljplaneprocessen avsevärt. Kanske man också i vissa fall skulle kunna koppla ihop enkelt förfarande med bygglov i ett enda förfarande.
I huvudsak detta förslag presenterades 2001 i tidskriften PLAN i en artikel ”Tätortsplan för bättre stadsmiljö” av undertecknad (Kristina Berglund). Artikeln bifogas.
Kristina Berglund Ulla Björkman
Arkitekt SAR/MSA, f.d. stadsarkitekt Jurist, f.d. universitetslektor i offentlig rätt
Gyllenstiernsgatan 7 , 115 26 Stockholm Granitvägen 24 B, 752 43 Uppsala
Tel: 08 758 96 97 Tel: 018 52 61 28
E-post: kristina.berglund.ark@gmail.com E-post: ubjorkman@telia.com