Sid 1 (21)
SVEA HOVRÄTT
Mark- och miljööverdomstolen
060206
DOM
2014-03-24
Stockholm
Mål nr
P 8800-13
Dok.Id 1126549
Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid
Box 2290
103 17 Stockholm
Birger Jarls Torg 16 08-561 670 00
08-561 675 50
08-561 675 59 måndag – fredag
09:00-15:00
E-post: svea.avd6@dom.se
www.svea.se
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2013-09-09 i mål nr P 1483-13, se
bilaga
KLAGANDE
Uppsala kommun
753 75 Uppsala
MOTPARTER
1. M A
2. Brf Fyrisäng
3. Brf 98 Fyrisvallen
4. Föreningen Vårda Uppsala
5. H G
6. K K
7. G L
8. AB L
9. L L
10. S R
11. T R
12. Samfällighet Stefan 33
13. Samfälligheten Stefan-Rälsen
SAKEN
Detaljplan för Kv Seminariet i Uppsala kommun
___________________
Sid 2
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
1. Mark- och miljööverdomstolen avslår Föreningen Vårda Uppsalas, K Ks och M As
yrkanden om syn.
2. Mark- och miljööverdomstolen avslår Uppsala kommuns överklagande.
___________________
Sid 3
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Uppsala kommun (kommunen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med
ändring av mark- och miljödomstolens dom, fastställer kommunens beslut att anta
detaljplan för Kv Seminariet i Uppsala kommun.
Brf 98 Fyrisvallen, Föreningen Vårda Uppsala, S och T R, AB och L L,
Samfällighet Stefan 33, H G, Brf Fyrisäng, G L, M A och K K har bestritt ändring.
Föreningen Vårda Uppsala, M A och K K har yrkat syn.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Kommunen har anfört i huvudsak följande.
Detaljplanen avviker inte från kommunens översiktsplan
Detaljplaneförslaget är förenligt med intentionerna i översiktsplanen. Kommunen har i
utlåtande inför beslut att anta detaljplanen konstaterat att planförslaget inte avviker
från översiktsplanen. I utlåtandet angavs bl.a. följande. Seminarieträdgården är idag
privat och stadsdelen kring kvarteret Seminariet saknar en allmän park. I planförslaget
säkerställs en allmän park på 1,5 hektar. Värdefulla kultur- och naturmiljöer tillvaratas
och utvecklas samtidigt som behovet av grönytor tillgodoses. Parken skapar
möjligheter till ett flertal aktiviteter och ett hälsosamt lokalklimat. I enlighet med
riktlinjer för hållbart stadsbyggande sparas parken till så stor del det är möjligt med
tanke på ny bebyggelse. Planförslaget följer riktlinjer i översiktsplan 2010. Planen
ligger inom stadsbygd där bebyggelsekompletteringar kan tillkomma och
Fyrisvallsgatan i norr är angiven som stadsstråk. En yta motsvarande den som ska bli
park i planförslaget har markeringen – grönstruktur – parker och naturområden med
sociala och/eller ekologiska värden. Detta ska i sina huvuddrag bevaras och/eller
utvecklas och avgränsningen på kartan ska inte ses som definitiv enligt översiktsplan
2010. Utöver detta finns riktlinjer om hur dessa värden bör hanteras i stadsväven. Det
står att grönstrukturen inom stadsväven bör i samband med detaljplaneläggning i
angränsande områden planläggas som park eller natur om den inte skyddas av annan
Sid 4
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
lagstiftning. Så är också fallet i planförslaget. Grönstrukturen i stadsväven kopplas
samman med öppningar i bebyggelsen mot Ringgatan som planläggs som parkmark.
Seminarieparken kopplas samman med grönstrukturen vid Fyrisån.
När det kommer till tolkningen av översiktsplanen anser kommunen sig ha
tolkningsföreträde över denna. Figur 4.10, som det hänvisas till i den överklagade
domen, redovisar kommunens ambitioner med parkutvecklingen, men den är inte en
markanvändningskarta och de markeringar som anger var nya parker behövs är med
avsikt geografiskt oprecisa för att undvika just en sådan tolkning som domstolen gjort.
Kommunfullmäktiges ställningstagande om markanvändningen återfinns på de
särskilda markanvändningskartorna med tillhörande riktlinjer. För plankarta 1F noterar
domstolen att en stor del av kvarteret Seminariet är markerat som ”grönstruktur inom
stadsväven”. Utförligare riktlinjer för denna beteckning återfinns på s. 39 i
översiktsplanen där det anges att avgränsningen på kartan inte ska ses som definitiv.
Vid överlappande markanvändningar enligt plankarta 1A-1F får avvägningar göras
mot exempelvis bebyggelseintresset enligt principen att väsentliga värden för stadens
grönstruktur ska bibehållas eller stärkas. Detaljplanen innehåller visserligen ett
minskat grönområde i förhållande till nuvarande omfattning, men med
planbeteckningen ”allmän plats och park” blir kommunen huvudman för kvarvarande
del, vilket ger förutsättning för upprustning och förstärkning av områdets
parkfunktioner. Därmed bedöms ”väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehållas
eller stärkas”. Området ligger i övrigt inom den markanvändning som kallas för
”stadsväven” (s. 30 i översiktsplanen). Riktlinjerna för denna är följande. ”Inom
stadsväven förutsätts förändringar ske i riktning mot intensivare markanvändning.
Dessa ska visa hänsyn till platsens karaktär och tillföra kvaliteter för närmiljön så att
väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls eller stärks. Kompletteringar bör
stödja gång-, cykel- och kollektivtrafik. De ska även bidra till att minska
barriäreffekter och förbättra samband av olika karaktär och mötesfunktioner, där det är
relevant. Möjligheter till funktionsblandning ska alltid övervägas.” Detaljplanen
uppfyller dessa riktlinjer. Det kan dessutom konstateras att planområdet ligger i kanten
av innerstadsområdet (enligt översiktsplanens markering) vilket bäddar för stor andel
gång- och cykeltrafik; planutformningen förstärker sambanden med omgivningen
genom öppningar och platsbildningar; planen föreskriver funktionsblandning mellan
Sid 5
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
bostäder och lokaler. Detaljplanen kan därmed inte anses avvika från intentionerna i
kommunens översiktsplan. Mot denna bakgrund kan kommunen inte anses ha haft
skyldighet att vidta de åtgärder som anges i 5 kap. 24 och 26 §§ ÄPBL. Det saknas
således skäl att upphäva antagandebeslutet på denna grund.
Detaljplanen medför inte påtaglig skada på område av riksintresse för
kulturmiljövården
Mark- och miljödomstolen har prövat de allmänna intressena utan några längre gående
begränsningar i prövningen. Bedömningen av om en detaljplan strider mot
riksintressen ska i första hand göras av länsstyrelsen vid dess ställningstagande enligt
12 kap. ÄPBL. Vilken prövning som ska ske av överprövande instans måste bedömas
utifrån hur kommunens handlingsutrymme ser ut. Det är då av betydelse hur
bestämmelserna om riksintresse är utformade och hur de aktuella riksintressena har
preciserats. Mark- och miljödomstolen har bedömt att genomförandet av planen
innebär att ett område av riksintresse för kulturmiljövården skadas påtagligt och
irreversibelt. Vad som utgör påtaglig skada innebär i viss mån en bedömning och
denna ska i första hand göras av länsstyrelsen i dess 12-kapitelprövning.
Kommunen ifrågasätter mark- och miljödomstolens resonemang kring vad domstolen
kallar en ”snabbspårs”-granskning som möjliggörs genom 12 kap. ÄPBL. I 12 kap.
ÄPBL anges nämligen ramarna för den statliga kontrollen över de kommunala besluten
om planer och tillstånd. Vad som regleras är alltså statens möjligheter att på eget
initiativ granska och i vissa fall upphäva sådana beslut. I länsstyrelsens uppgift att
bevaka de statliga intressena ligger ett ansvar för att kunna beskriva och precisera de
statliga intressen som aktualiseras i planärendet. Länsstyrelsen ska också precisera och
visa i vilket avseende den kommunala planen inte är förenlig med relevanta statliga
intressen. Endast om länsstyrelsen kan göra sannolikt att ett statligt intresse inte visas
tillräcklig hänsyn har länsstyrelsen stöd för att upphäva en detaljplan efter prövningen
enligt 12 kap. ÄPBL. En annan form av statlig överprövning regleras i 13 kap. ÄPBL,
nämligen den som sker med anledning av att sakägare och andra intressenter för
ärenden vidare till statliga instanser i form av överklagande. Skillnaden är alltså att
staten enligt bestämmelserna i 12 kap. ÄPBL uppträder som bevakare av främst
Sid 6
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
statliga intressen, medan den enligt 13 kap. ÄPBL har en domstolsliknande funktion i
en intresseavvägning, påkallad av enskilda intressenter.
Till stöd för uppfattningen att överprövningen är begränsad i de fall där enskilda
klagande för fram andra argument än sådana som direkt berör dem såsom sakägare
hänvisas bl.a. till Prop. 2009/10:215 s. 87 f och 91, RÅ 1994 ref. 39, Mark- och
miljööverdomstolens domar i mål nr P 11296-12 och mål nr P 11451-12.
I förevarande ärende har länsstyrelsen såsom regional planmyndighet överprövat
kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplan för kvarteret Seminariet då det kunde
befaras att beslutet innebar att ett riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken inte kunde
tillgodoses. Länsstyrelsen har i beslut den 4 december 2012 funnit att kvarteret
Seminariet är ett riksintresse för kulturmiljövården och att ett genomförande av den nu
aktuella detaljplanen medför en irreversibel skada på centrala element i
seminarieanläggningen och att den helhet som byggnader, park, trädgård och
idrottsplats utgör idag går förlorad. Länsstyrelsen har bedömt att detaljplanen orsakar
skada på riksintresseområdet Uppsala stad C 40 A, men att skadan – om än med viss
tvekan – inte kan anses vara påtaglig på riksintresseområdet i sin helhet. I den slutliga
bedömningen har länsstyrelsen lagt särskild vikt vid att kommunen under
detaljplaneprocessens gång skjutit ut bebyggelsen och placerat den närmare omgivande
gator, visat större hänsyn till siktlinjer samt bevarat delar av trädgården som park så att
det finns förutsättningar att delvis tillvarata den ursprungliga trädgården. Länsstyrelsen
har också anfört att det är väsentligt att de ambitioner och syften avseende
seminarieträdgården som kommer till uttryck i planhandlingarna, inklusive den
särskilda sammanställningen för miljökonsekvensbeskrivningen, genomförs. Vidare är
det väsentligt att de varierade höjder och i övrigt tillåten variation för bebyggelsen som
planen medger detaljstuderas i bygglovsprövningen så att volymerna tar största
möjliga hänsyn till siktlinjer och det monumentala i seminarieanläggningen.
Länsstyrelsen har således i denna egenskap funnit att riksintresset har tillgodosetts och
att detaljplanen inte har behövt upphävas.
Länsstyrelsen har härutöver såsom överprövningsinstans av överklaganden i
konsekvens med detta funnit att vad som framkommit i överklagandena inte heller på
Sid 7
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
denna punkt har gett anledning att bedöma frågan om påverkan på riksintresset på
någon annat sätt.
I detaljplanens planbeskrivning beskrivs miljöns förhållande till riksintresset på
följande sätt.
Kvarteret Seminariet tillhör den typ av miljöer som i översiktsplanen kallas
”institutionsstaden” och är därför av riksintresse för kulturmiljövården. Dessa
miljöer speglar viktiga skeden i den historiska och kulturhistoriska utvecklingen
på såväl nationell som regional nivå. Institutionsområden har ofta
karaktärskapande byggnader och en vacker parkmiljö med ett värdefullt inslag av
stora lövträd. När institutionsstaden kompletteras med ny bebyggelse, ska den
utformas så att området behåller sin karaktär av institutionsmiljö med
parkliknande grönytor och rikligt med uppvuxna träd.
Av planbeskrivningen framgår vidare att det kulturhistoriska skyddet förstärks och de
stora värdena i seminarieträdgården tas till vara genom detaljplanen. De befintliga
byggnaderna bevaras och skyddas genom q-märkning i planen. Den stora
seminariebyggnaden står även fortsättningsvis fritt och välexponerat. Parkeringsytan
framför byggnaden tas bort och den friställda marken ingår i den nya parken.
Seminariebyggnadens exponering mot Gamla Uppsalagatan säkras genom att ett torg
anläggs mellan byggnaden och gatan. Stora delar av seminariets gamla trädgård
bevaras, varvid merparten av de mest karaktärsfulla träden behålls och bildar stommen
i den nya parken.
Enligt kommunens mening har de kulturhistoriska värdena beaktats genom att de
befintliga byggnaderna har bevarats med en tydlig och avläsbar inbördes ordning, fritt
placerade i ett obebyggt parkrum. Beträffande parkmiljön blir det vid en jämförelse
mellan den tidigare varierade park- och seminarieträdgården (se t.ex. foto från år 1950,
s.10 i studie av Sveriges Lantbruksuniversitet, Institutionen för stad och land,
Avdelningen för landskapsarkitektur 2011) och dagens mer parkliknande grönyta
mycket tydligt att området genomgått en påtaglig förändring sedan seminarietiden.
Därför kan uppgiften i mark- och miljödomstolens dom ”att anläggningen är unik i sitt
slag i landet såsom en i dess helhet bevarad exponent för anläggningar uppförda i
enlighet med 1914 års seminariestadga” starkt ifrågasättas. Områdets kulturhistoriska
Sid 8
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
värde och dignitet av riksintresse kan därför i denna del av anläggningen anses vara
något överdriven.
Mot bakgrund av att riksintresset i Uppsala stad inte är utförligare definierat än vad
som ovan beskrivits blir handlingsutrymmet för kommunen större vid bedömningen
om detaljplanen innebär påtaglig skada på riksintresset. Kommunen har bedömt att
planen inte innebär påtaglig skada på riksintresset även om förslaget innebär viss
negativ miljöpåverkan på delar av kulturmiljön och länsstyrelsen har såsom ovan
angetts vid sin prövning enligt 12 kap. ÄPBL funnit att detaljplanen kan godtas utifrån
bestämmelserna om riksintressen. Kommunen menar att det inte har framkommit skäl
att frångå länsstyrelsens bedömning att planen kan godtas utifrån bestämmelserna om
riksintresset. Vad som framkommit genom överklagandena kan inte anses ge
anledning att bedöma denna fråga på något annat sätt. De förändringar av kulturmiljön
som planen kan medföra för de närboende kan inte anses utgöra sådana betydande
olägenheter som medför att planen inte kan godtas.
Sammanfattningsvis saknas skäl att upphäva detaljplanen, varför mark- och
miljödomstolens dom ska upphävas och kommunfullmäktiges antagandebeslut ska
fastställas.
Brf 98 Fyrisvallen har instämt i mark- och miljödomstolens bedömningar samt
därutöver anfört följande. Uppsala kommun menar att detaljplanen inte strider mot
översiktsplanen och att en allmän park om 1,5 hektar innebär att väsentliga värden för
stadens grönstruktur bibehålls eller stärks. I förhållande till översiktsplanens utpekande
av området som en stadsdelspark om cirka 5 hektar i ett område som i övrigt saknar
större grönområden blir denna beskrivning en smula märklig. Kommunen menar även
att parken egentligen inte finns eftersom den idag är privat trädgård. Det bör påpekas
att området används som rastområde för skolan i Seminariebyggnaden med cirka 400
elever och är dessutom – som mark- och miljödomstolen beskriver det –
allemansrättsligt tillgänglig. Kommunen menar vidare att Seminarieparken kommer att
kopplas samman med grönstrukturen vid Fyrisån. De hus, fem – sju våningar höga, de
smala öppningarna mellan husen som planen medger och det torg som mynnar ut i en
trafikkorsning med en stor parkeringsplats på andra sidan gatan, innebär betydande
Sid 9
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
avskärmnings- och begränsningseffekter och inbjuder inte till allmänt nyttjande av en
liten park mellan de nya byggnaderna och den gamla Seminariebyggnaden. Det är inte
osannolikt att de boende i de 220 nya lägenheterna kommer att betrakta parken som sin
innergård snarare än en park för alla. Kommunen för ett vacklande resonemang om hur
stort ingrepp en byggnation i Seminarieparken skulle innebära i detta unika område av
riksintresse. Det är svårt att se hur nya byggnader av samma höjd och i omedelbar
närhet till Seminariebyggnaden, speciellt i områdets norra del, innebär ett så fritt och
välexponerat läge som kommunen påstår.
Föreningen Vårda Uppsala har hänvisat till vad den anfört tidigare och till mark- och
miljödomstolens domskäl, samt tillagt i huvudsak följande. Detaljplanens
genomförande skulle innebära påtaglig skada på riksintresset och planen strider mot 2
kap. 2 § ÄPBL och mot 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. De utlåtanden som finns
i ärendet av Upplandsmuseet, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) samt av
länsstyrelsens egna experter åberopas som bevis. Utlåtandena är samstämmiga.
Expertorganen lyfter tydligt fram vilken påtaglig skada på riksintresset ett
genomförande av detaljplanen skulle innebära. Vikten av att bevara helheten i miljön
för att inte påtagligt skada riksintresset framhålls. Det är således helheten, de
högklassiga byggnaderna, deras lägen i parkmiljön, den bevarade gröna strukturen och
sambandet mellan parkens olika delar som ett representativt exempel på
seminarieträdgårdar enligt 1914 års seminariestadga som konstituerar det höga
kulturhistoriska värdet. Detta värde går förlorat om stora delar av området exploateras
på sätt som föreslås.
Syftet med att ett område utpekas som riksintresse är att det ska garanteras ett starkt
skydd. SLU anför i sitt utlåtande att ”anläggningen är i princip oförändrad vilket gör
den unik i sitt slag i landet”, så unik att SLU har bedömt att miljön är av
byggnadsminnesklass. Ansökan om byggnadsminnesförklaring föreligger också.
Seminariebyggnaderna med park och trädgård är en välbevarad miljö av så högt värde
att den angår hela Sverige. Det faktum att anläggningen är unik i landet stärker
ytterligare behovet av att hela miljön bevaras. Enligt Florensdeklarationen, ICOMOS
1982, den internationella deklarationen för bevarande och restaurering av historiska
trädgårdsanläggningar, ska sådana anläggningar bevaras som historiska minnesmärken.
Sid 10
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
Det ankommer på ansvariga myndigheter att skydda historiska trädgårdsanläggningar
och därtill hörande byggnader. Bevarandet ska säkerställas inom ramen för den fysiska
planeringen.
Kommunens kritik mot mark- och miljödomstolens snabbspårsliknelse vad gäller
prövningen enligt 12 kap. ÄPBL framstår som poänglös. Det är knappast rimligt att
uppfatta domstolens resonemang på annat sätt än att prövning enligt 12 kap. ÄPBL
inte hindrar en besvärsprövning enligt 13 kap. ÄPBL som innebär att
riksintresseskyddet bedöms på talan av besvärsberättigade. Föreningen delar i och för
sig kommunens inställning att riksintresseskyddet är en primär uppgift för
länsstyrelsen enligt 12 kap. ÄPBL, men hävdar att länsstyrelsens bedömning kan
överprövas i samband med prövning av ett överklagande av ett planbeslut på så sätt
som skett av mark- och miljödomstolen. Detta stämmer överens med stadgad praxis i
Regeringsrätten. Grannar m.fl. skulle annars inte kunna få en fullständig prövning av
sin sak om de inte fick åberopa enskilda såväl som allmänna intressen, och
miljöorganisationer skulle vara begränsade till att anföra andra allmänna intressen än
riksintressen, vilket varken framstår som meningsfullt eller i överensstämmelse med
Århuskonventionen. Jan Darpös artikel ”Allmänna och enskilda intressen. Om
prövningens omfattning vid överklagande av detaljplaner” åberopas.
Detaljplanen strider mot 5 kap. 24 § första stycket och 26 § andra stycket ÄPBL. I
stadsplaneringen brukar man tala om parker på olika nivåer – närparker, lokala parker
och stadsdelsparker (enligt Boverkets terminologi). Motsvarande nomenklatur
återfinns i Uppsalas översiktsplan nämligen småparker, kvartersparker (1,5 ha) samt
stadsdelsparker (cirka 5 ha eller större). I översiktsplanen anges vidare att i en del
stadsdelar saknas större parker och att där bör nya planeras in. I aktuell stadsdel saknas
en stadsdelspark och i översiktsplanen redovisas en sådan i kvarteret Seminariet, till
skillnad mot den betydligt mindre kvarterspark som redovisas i aktuell detaljplan. En
viktig omständighet i sammanhanget är att det inom rimligt avstånd från
bostadsbebyggelsen inte finns någon alternativ lika stor yta i stadsdelen, som skulle
kunna fungera som stadsdelspark. Seminarieområdet är således det enda återstående
området där det är möjligt att få till stånd en sammanhängande park av en storlek som
kan anses motsvara en stadsdelspark. Ett genomförande av detaljplanen skulle innebära
Sid 11
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
att denna möjlighet går till spillo. Kontakten med mindre grönområden i anslutning till
Fyrisån är ingen ersättning för en stadsdelspark. En stadsdelspark blir för övrigt
alltmer angelägen med hänsyn till den omfattande nyexploatering som skett och sker i
stadsdelen med bostadsområden med hög exploateringsgrad. Detaljplanen avviker
således på ett avgörande sätt från översiktsplanens intentioner utan att detta redovisats
vare sig i kungörelsen eller i planhandlingen.
Det leder tanken fel att enbart påstå att Seminarieparken idag är privatägd utan att även
nämna att gällande detaljplan anger allmänt ändamål och att parken således i dag är
tillgänglig för allmänheten. I denna del hänvisas till figur 4.10 på sid. 63 i
Översiktsplan 2010 för Uppsala kommun.
S och T R har anfört följande. De bosatte sig i området för mer än 25 år sedan.
Områdets kvaliteter i form av en skälig exploateringsgrad och välbevarad bebyggelse i
parkmiljö var avgörande för valet. Den exploateringsgrad som nu föreslås ska de som
närboende inte behöva tåla. Vidare lämpar sig inte föreslagen bebyggelse till den
kulturhistoriska miljön. Kvarteret Seminariet är en unik helhetsmiljö med pedagogiska
värden som visar hur Folkskollärarseminariet med sina trädgårds- och
idrottsanläggningar är en unik bild av ett bildningsideal och en undervisningsmiljö
som den såg ut för nästan hundra år sedan. Att förstöra kvarteret Seminariet med den
exploatering som förslaget visar är inte förenligt med riksintresse K 40 A i Uppsala
stad som innefattar monumentala offentliga miljöer som t.ex. kvarteret Seminariet. I
uttrycket för riksintresset K 40 A står det även om trädgårdsanläggningar och parker
som en viktig del av Uppsalas stadsbild. Detaljplanen går uppenbarligen emot
riksintresset K 40 A. Syftet med riksintressena är att dessa nationella intressen ska
hävdas i den kommunala fysiska planeringen och i andra beslut om markanvändning.
Områdena ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada de värden som är av
riksintresse, vilket nu aktuell detaljplan uppenbarligen gör.
AB och L L har hänvisat till vad de tidigare anfört och tillagt följande. Kommunen har
i sitt överklagande felaktigt gett läsaren intryck av en enighet inom kommunen och
länsstyrelsen. I kommunen har fyra partier med fem kommunalråd och ett stort antal
fullmäktigeledamöter sagt nej till detaljplanen och vill i stället omvandla kvarteret
Sid 12
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
Seminariet till den stadsdelspark som området enligt kommunens översiktsplan ska ha,
men nu saknar. I länsstyrelsen handlades ärendet av fem personer. En minoritet, dvs.
landshövdingen och stadsjuristen, ansåg att planen inte skulle innebära en påtaglig
skada på området, medan majoriteten, de tre experterna, anmälde avvikande mening.
Motparterna i målet representerar i praktiken ett stort antal Uppsalabor. Enbart
föreningen Vårda Uppsala och bostadsföreningarna representerar flera hundra
personer. Föreningen Seminarieparkens vänner lämnade i april 2012 in cirka 6 500
namnunderskrifter till kommunen för att få till en folkomröstning i ärendet. Även om
namnunderskrifterna inte räckte för en folkomröstning, utgör de ändå en kraftig
opinionsyttring.
Samfällighet Stefan 33 har vidhållit vad som anförts tidigare och hänvisat till markoch
miljödomstolens domskäl. Samfälligheten har därtill anfört bl.a. följande.
Kvarteret Seminariet är i dess helhet ett område av riksintresse för kulturmiljövården.
Detaljplanen medför en irreversibel skada på centrala element i seminarieanläggningen
och strider mot intentionerna i kommunens egen översiktsplan. Samfälligheten anser
att det vid tillämpningen av 3 kap. 6 § miljöbalken inte är möjligt att genom en
intresseavvägning tillmäta behovet av bostäder i kommunen större betydelse än ett
riksintresse för kulturmiljövården. Vidare påpekas att man av Uppsala kommuns
överklagande kan bibringas intrycket att kommunstyrelsen och länsstyrelsen varit
eniga i sina respektive beslut. Så är inte fallet.
H G har yrkat att saken ska prövas i hela sin vidd. Hon har sammanfattningsvis anfört
att detaljplanen strider mot översiktsplanen och att exploatering i enlighet med planen
innebär påtaglig skada på riksintresset för kulturmiljövården.
Brf Fyrisäng har anfört i huvudsak följande. Föreningen påverkas såsom granne till
Seminarieparken. Bristen på parkmark i närområdet blir alltmer påtaglig. Att behålla
och utveckla Seminarieparken som en stadsdelspark enligt översiktsplanen skulle vara
av stort värde för föreningens medlemmar. Detaljplanen anger en ny fastighetsgräns
där gränsen dras på föreningens sida av Ringgatan. Föreningen motsätter sig en sådan
förändring. Farhågorna för negativ påverkan av den kraftiga exploateringen i nära
anslutning till föreningens byggnader kvarstår. Det finns en uppenbar risk, inte minst
Sid 13
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
för att markförhållandena förutsätter pålningsarbeten, att föreningens byggnader
skadas vid genomförande av planen. Föreningen hänvisar till vad som uttalats av
professor Per Berg vid SLU som genomfört en resursanalys av Seminarieparken,
daterad den 23 mars 2012.
G L har sammanfattningsvis anfört följande. Ett genomförande av planen innebär
påtaglig skada på kulturhistorisk miljö av riksintresse. Planen strider således mot 2
kap. 2 § ÄPBL samt 3 kap. 6 § miljöbalken. Enligt översiktsplanen är en stadsdelspark
(cirka 5 ha) planerad i trakten av Seminariet, och Seminarieparken är det enda
sammanhängande området i stadsdelen som är tillräckligt stort för en stadsdelspark. En
kvarterspark om 1,5 ha utgör ingen ersättning härvidlag. Parken är idag öppen för
allmänheten. Om den planerade bebyggelsen genomförs är risken stor att parken
uppfattas som privat mark för bostadsrättsägarna. Planen strider mot 5 kap. 24 § första
stycket och 26 § andra stycket ÄPBL.
M A och K K har anfört bl.a. följande. Det ska inte gå att godta en påtaglig skada på
ett riksintresse med hänvisning till att andra riksintressen finns kvar. G Bs artikel,
publicerad i Svenska Dagbladet 2013-05-28, åberopas till stöd för denna uppfattning. I
kungörelsen uppgavs inte att detaljplanen strider mot översiktsplanen, vilket är nog för
att upphäva planen.
Vidare har mark- och miljödomstolen bortsett från en ytterligare omständighet som
strider mot översiktsplanen. Gällande buller har Uppsala kommun i översiktsplanen,
istället för att följa EU:s och svensk lag, skrivit in Boverkets undantagsnorm dvs. att
55 dBA räcker på ena sidan byggnaden. Att på detta sätt göra undantaget till norm ska
inte vara möjligt. Trots detta går kommunen mot sin översiktsplan eftersom det för
sexvåningshusen gäller 55 dBA i genomsnitt under hela dygnet, och inte 55 dBA mot
ena husväggen. Bullerutredningen visar på både 70 och 80 dBA för husen på sista
baksidan. Utifrån oriktig översiktsplan, oriktig beräkning, för människornas och
barnens skull kan detaljplanen inte godkännas ur bullersynpunkt.
Skulle någon tvekan råda anhåller de om att Mark- och miljööverdomstolen håller syn
i området.
Sid 14
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Av underinstansernas avgöranden framgår att det är den äldre plan- och bygglagen
(1987:10), ÄPBL, som ska tillämpas i målet.
Frågorna i målet är om det föreligger förfarandefel på grund av att detaljplanen avviker
från översiktsplanen och om detaljplanen innebär påtaglig skada på riksintresse för
kulturmiljövården samt om beslut att anta detaljplanen därför ska upphävas.
Frågan om förfarandefel
Kommunens översiktplan är inte bindande men har vägledande betydelse för
efterföljande rättsverkande beslut. Av översiktsplanen ska grunddragen i fråga om den
avsedda användningen av mark- och vattenområden framgå, och översiktsplanens
innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet. Enligt 5 kap. 26 andra
stycket ÄPBL ska, om ett detaljplaneförslag avviker från översiktsplanen, avvikelsen
och skälen till denna redovisas i planbeskrivningen. Vidare ska, enligt 5 kap. 24 §
ÄPBL, av kungörelsen om utställningen av planförslaget bl.a. framgå om förslaget
avviker från översiktsplanen. Enligt förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 618 f)
finns det inte någon strikt låsning mellan översikts- och detaljplanen. Det är dock
viktigt att sakägare och myndigheter uppmärksammas på att kommunen ändrar sin
planeringsinriktning och att skälet till detta anges.
Av Uppsala kommuns översiktsplan (s. 30) framgår att plankartorna 1A-1F
sammanfattar grunddragen i markanvändning och bebyggelseutveckling.
Enligt översiktsplanen ligger kvarteret Seminariet inom den s.k. stadsväven, och
förändringar förutsätts ske i riktning mot intensivare markanvändning. Sådana
förändringar ska visa hänsyn till platsens karaktär och tillföra kvaliteter för närmiljön
så att väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls eller stärks.
Sid 15
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
I plankarta 1F redovisas grönstruktur och särskilt bevarandevärt grönt område inom
stadsväven. Kvarteret Seminariet är till den största delen markerat som ”Grönstruktur –
parker och naturområden med sociala och/eller ekologiska värden”. Även med
beaktande av att markeringarna är något oprecisa måste markanvändningen läsas som
grönområde för större delen av nu detaljplanelagt område, bl.a. där ny bebyggelse har
lokaliserats. Detaljplanen får därmed anses avvika från översiktsplanen redan till följd
av detta. Vad kommunen anfört om att kommunen anser sig ha tolkningsföreträde när
det gäller tolkning av översiktsplanen leder inte till något annat ställningstagande.
En annan sak är att det vid överlappande markanvändningar i efterföljande planering
får göras slutliga avvägnar, t.ex. mellan grönstruktur och bebyggelse och att
avvägningen då bör göras enligt de principer som redovisas i översiktsplanen. I
översiktsplanen anges på flera ställen principen att väsentliga värden för stadens
grönstruktur ska bibehållas eller stärkas.
Kommunens intentioner avseende grönstruktur inom stadsväven finns redovisade i
översiktsplanen (s. 62 f.) och i Parkprogram för Uppsala 2002. Sammanfattningsvis
framgår att tillgången till parkmark är mycket begränsad bl.a. i stadsdelen Luthagen,
där kvarteret Seminariet ingår, men att en ny stadsdelspark – genom en markering över
bl.a. kvarteret Seminariet – föreslås i området (se figur 4.10 s. 63). Enligt
Parkprogram för Uppsala 2002, som återges i översiktsplanen, ska en stadsdelspark
omfatta minst 5 ha. Därmed får nu aktuell detaljplan, vilken medger kvartersmark i
stora delar av kvarteret Seminariet, även anses avvika från de intentioner som kan
utläsas av översiktsplanen.
Att avvikelsen inte har redovisats i planärendet på det sätt som ÄPBL anger innebär en
sådan brist i handläggningen att mark- och miljödomstolen haft fog för att upphäva
planbeslutet redan på denna grund.
Frågan om påtaglig skada på område av riksintresse för kulturmiljövården
Sid 16
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
Prövningens omfattning
Mark- och miljööverdomstolen har i tidigare avgöranden uttalat att överprövningen av
detaljplaner kan sägas vara begränsad (MÖD 2013:44 och 2013:47). I dessa
avgöranden har även hänvisats till RÅ 1994 ref. 39. Att överprövningen av detaljplaner
avsetts vara begränsad framgår även av förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 364
f.) samt förarbetena till lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar (prop.
2009/10:215 s. 86 f. ). I den sistnämnda propositionen föreslog regeringen en
bestämmelse i nya PBL som avsåg att begränsa prövningen. Bestämmelsen, som liknar
den som finns i 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, finns
numera i 13 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Enligt den bestämmelsen
ska den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller
upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast pröva om det överklagade
beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som
annars framgår av omständigheterna. I propositionen 2009/10:215 s. 88 sägs bl.a. att
”Överprövningen kommer att innebära en kontroll av om kommunens beslut ryms
inom det handlingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i plan- och
bygglagen och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och beredningsförfarande.”
Anledningen till att bestämmelsen i 13 kap. 17 § PBL infördes var att det fanns
farhågor att domstolarna skulle avvika från den praxis som etablerats genom
regeringens och Regeringsrättens avgöranden i fråga om utrymmet för det kommunala
självbestämmandet.
Att tala om en begränsad överprövning kan möjligen vara vilseledande och föra
tankarna till att klagande fråntas möjligheten till prövning. Att prövningen är
begränsad innebär dock i detta sammanhang att överprövningens omfattning är
beroende av utformningen av de bestämmelser som det överklagade beslutet grundas
på. Den materiella prövningen av ett överklagande stannar i många fall vid en
prövning av om beslutet att anta en detaljplan ligger inom ramen för det
handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Om kommunens beslut
ryms inom detta handlingsutrymme, kommer de avvägningar som en kommun gjort
mellan olika samhällsintressen inte att bli föremål för överprövning. Detta innebär
dock inte att klagandena fråntas rätten till prövning. Detta framgår också av RÅ 1994
Sid 17
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
ref. 39 där Regeringsrätten förklarade att en besvärsmyndighet inte av processuella
skäl bör kunna undandra sig prövningen av de grunder som en enskild person, som har
klagorätt, åberopar till stöd för sitt besvärsyrkande, men att det materiella innehållet i
ÄPBL:s regelsystem ändå kan leda till att prövningen i realiteten blir mycket
begränsad.
I detta mål är frågan om åtgärder enligt detaljplanen kan påtagligt skada ett riksintresse
för kulturmiljövården. Enligt 3 kap. 6 § miljöbalken ska mark- och vattenområden
samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras
naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt
skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Områden som
är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot
sådana åtgärder. Genom bestämmelserna om skydd mot påtaglig skada i 3 kap. 6 §
miljöbalken kan kommunens handlingsutrymme sägas vara mindre, särskilt om
riksintresset är preciserat. Det är dock länsstyrelsen som i första hand bevakar statliga
intressen och som, inom ramen för sin prövning enligt 12 kap. ÄPBL, bedömer om
åtgärden innebär påtaglig skada på riksintresset. Länsstyrelsen har ett övergripande
ansvar för att bl.a. riksintressen tillgodoses vid den kommunala planeringen såväl
under samråds- och utställningsförfarandena enligt 5 kap. 20 och 22 – 24 §§ ÄPBL
som vid prövningen enligt 12 kap. ÄPBL. Enligt 3 § förordningen (2007:825) med
länsstyrelseinstruktion har länsstyrelsen uppgifter bl.a. i fråga om kulturmiljö.
Länsstyrelsen förväntas därmed ha tillgång till den särskilda sakkunskap som behövs
för bedömning av dessa frågor. Det saknas därför i många fall skäl för överprövande
myndigheter att, på talan av enskilda, frångå länsstyrelsens bedömning.
Utgör kvarteret Seminariet riksintresse för kulturmiljövården ?
Riksantikvarieämbetet har bedömt Uppsala stad vara ett område av riksintresse för
kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Underlag om riksintressen och den
närmare bedömningen och avgränsningen av vad som utgör riksintresse och hur
riksintresset ska tillgodoses tas fram i en dialog mellan Boverket, länsstyrelsen och
berörda myndigheter samt mellan länsstyrelsen och kommunen (se bl.a. 2 §
Sid 18
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden m.m. samt 4
kap. 1 § ÄPBL). Det är dock först när en avvägning mellan olika intressen avgörs
slutligt i t.ex. ett beslut om antagande av en detaljplan som det fastställs att området är
av riksintresse för de värden som tas upp i 3 kap. 6 § miljöbalken.
Av handlingarna i målet framgår att det genom hela planprocessen funnits farhågor om
att riksintresset för kulturmiljövården inte har tillgodosetts i planförslaget. I målet finns
ett betydande underlag i fråga om påverkan på riksintresset, bl.a. kulturhistoriskt
underlag och länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. ÄPBL. Av såväl samrådsredogörelsen
som utställningsutlåtandet framgår också att länsstyrelsen under samrådet ansett att
planförslaget medför påtaglig skada på riksintresset.
Nu aktuellt riksintresse för kulturmiljövården har enligt handlingarna i målet av
Riksantikvarieämbetet redovisats enligt följande.
K 40 A Uppsala stad (beteckning som används i översiktsplanen, s. 126).
Motivering:
Stadslandskap, sedan medeltiden präglat av kyrkans, centralmaktens och
universitetets monumentala byggnader, med rutnätsplan och raka
tillfartsvägar från 1600-talet.
Uttryck för riksintresset:
Domkyrko- och universitetsstadens bebyggelse med institutioner och
studentnationer från medeltid och framåt samt slottet från 1500-talet.
Gatunät med kvarvarande medeltida drag, rutnätsplan och tillfartsvägar
från 1600-talet samt tomtstrukturen med bevarade rester av oregelbundna
tomter från tiden före 1643 års reglering. Partier av småskalig trästadsbebyggelse,
stora regementsområden och flera monumentala miljöer med
offentliga byggnader. Vetenskapshistoriskt unika trädgårdsanläggningar
samt parker. I anslutning till den äldre stadskärnan finns även bostadsområden
från 1900-talets första hälft och efterkrigstiden av plan- och
arkitekturhistoriskt intresse.
Länsstyrelsen har i sitt beslut enligt 12 kap. ÄPBL, den 4 december 2012, utförligt
redovisat kvarteret Seminariets kulturhistoriska värden. Länsstyrelsen har funnit att
kvarteret Seminariet utgör riksintresse för kulturmiljövården. Mark- och
miljööverdomstolen finner, liksom mark- och miljödomstolen, inte anledning att
frångå länsstyrelsens bedömning att kvarteret Seminariet ingår i ett område av
riksintresse för kulturmiljövården.
Sid 19
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
Mark- och miljööverdomstolen har noterat att Riksantikvarieämbetet den 18 december
2013 reviderat värdetexten beträffande riksintresset Uppsala stad. Eftersom Mark- och
miljööverdomstolen nu överprövar mark- och miljödomstolens dom utgår Mark- och
miljööverdomstolen från den värdetext som framgår av handlingarna och som legat till
grund för kommunens och länsstyrelsens ställningstaganden.
Innebär detaljplanen en påtaglig skada på riksintresset ?
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att aktuellt riksintresse, såsom dess uttryck
är utformat, bl.a. består av flera särskilda skyddsvärda miljöer och att kvarteret
Seminariet har bedömts utgöra en av flera monumentala miljöer med offentliga
byggnader. Frågan kan således isoleras till att gälla påtaglig skada på de värden som
kvarteret Seminariet representerar.
Vid bedömningen av om åtgärder enligt detaljplanen kommer att påtagligt skada
riksintresset Uppsala stad, kan en viss ledning hämtas från Naturvårdsverkets
allmänna råd om påtaglig skada (till 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken), NFS
2005:17. Enligt dessa råd kan påtaglig skada på natur- eller kulturmiljön uppstå om en
åtgärd kan mer än obetydligt skada något eller några av de natur-, kultur- och
friluftsvärden som utgör grunden för riksintresset. Vidare anges att en negativ inverkan
som är irreversibel med avseende på något värde som utgör grunden för riksintresset
bör som regel anses utgöra påtaglig skada på natur- eller kulturmiljön.
Länsstyrelsen har vid sin prövning enligt 12 kap. ÄPBL uttalat att ett genomförande av
nu aktuell detaljplan medför irreversibel skada på centrala element i
seminarieanläggningen och att den helhet som byggnader, park, trädgård och
idrottsplats idag utgör går förlorad. Länsstyrelsen har i beslutet, om än med viss
tvekan, inte ansett att skadan på riksintresseområdet i sin helhet kan anses vara
påtaglig. Vid bedömningen har länsstyrelsen lagt särskild vikt vid att kommunen under
detaljplaneprocessens gång skjutit ut bebyggelsen och placerat den närmare omgivande
gator, visat större hänsyn till siktlinjer, samt bevarat delar av trädgården som park så
Sid 20
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
att det finns förutsättningar att delvis tillvarata den ursprungliga trädgården.
Länsstyrelsen har, enligt beslutet, funnit det väsentligt att de ambitioner och syften
avseende seminarieträdgården som uttrycks i planhandlingarna, inklusive den särskilda
sammanställningen för miljökonsekvensbeskrivningen, genomförs. Vidare är det
väsentligt att de varierade höjder och i övrigt tillåten variation för bebyggelsen som
planen medger detaljstuderas i bygglovsprövningen så att volymerna tar största
möjliga hänsyn till siktlinjer och det monumentala i seminarieanläggningen.
Det underlag som finns i målet som rör bedömningen av riksintresset består i övrigt
bl.a. av Kulturhistorisk utredning, Bebyggelse inom kvarteret Seminariet, av
Upplandsmuseet 2008, och Kompletterande kunskapsunderlag från Sveriges
Lantbruksuniversitet (SLU), Institutionen för stad och land 2011. Enligt underlaget
från Upplandsmuseet har den samlade bebyggelsemiljön inom kvarteret Seminariet
sammantaget ett mycket högt värde med hänsyn till såväl dokumentvärden som
upplevelsevärden. Vidare framgår vid en objektinriktad kulturhistorisk värdering att
seminariebyggnaden, trädgård/park samt rektorsvillan har ett mycket högt värde. Av
underlaget från SLU framgår att förskoleseminariet i Uppsala utgör en mycket
värdefull helhetsmiljö med seminariebyggnaden, tjänstebostäder, park, trädgård och
idrottsplan samt att anläggningen i princip är oförändrad vilket gör den unik i sitt slag i
landet.
Mot bakgrund av det underlag som finns avseende kvarterets höga värden som
helhetsmiljö kan Mark- och miljööverdomstolen dela mark- och miljödomstolens
bedömning att detaljplanen, såsom plankartan och dess bestämmelser är utformade,
medger åtgärder som påtagligt kan skada riksintresset. Vad kommunen anfört leder
inte till någon annan bedömning. Det finns därför skäl att upphäva planen även på den
grunden att den kan påtagligt skada riksintresse för kulturmiljövården.
Sammanfattning
Sid 21
SVEA HOVRÄTT DOM P 8800-13
Mark- och miljööverdomstolen
Mark- och miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att mark- och
miljödomstolen haft fog för att upphäva antagandebeslutet. Överklagandet ska därför
avslås.
Med denna utgång saknas skäl att företa syn på platsen. Yrkandena om syn ska därför
avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte
överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Henrik Löv, Malin Wik och Margaretha
Gistorp, referent, samt tekniska rådet Tommy Åström.
Föredragande har varit Linn Gloppestad.
Mål nr P 1483-13
Rättelse/komplettering
Dom, 2013-09-09
Rättelse, 2013-09-12
Beslutat av: rådmannen Åke Söderlind
Genom domslutet upphävs beslutet att anta detaljplan för kvarteret Seminariet i Uppsala. Till
följd av en felskrivning har i domslutets andra rad angivits bl.a. “kommunstyrelsens i Uppsala
kommun beslut den 19 september 2012”. Rättelse sker nu, så att den citerade delen i stället
lyder “kommunfullmäktiges i Uppsala kommun beslut den 23 april 2012”.
NACKA TINGSRÄTT
Avdelning 4
NACKA TINGSRÄTT
Mark- och miljödomstolen
DOM
2013-09-09
meddelad i
Nacka Strand
Mål nr P 1483-13
Dok.Id 332908
Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid
Box 1104
131 26 Nacka Strand
Augustendalsvägen
20
08-561 656 00 08-561 657 99 måndag – fredag
08:30-16:00
–
E-post: mmd.nacka@dom.se
www.nackatingsratt.domstol.se
KLAGANDE
1. M A,
2. Brf.98 Fyrisvallen
3. Föreningen Vårda Uppsala, ,
4. H G,
5. K K,
6. G L,
7. AB L,
8. L L ,
9. S R,
10. T R,
11. Samfällighet S
12. Samfälligheten Stefan-Rälsen,
13.Brf Fyrisäng,
MOTPART
Uppsala kommun, 753 75 Uppsala
SAKEN
Detaljplan för Uppsala kvarteret Seminariet
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsen i Uppsala läns beslut 2013-02-11 i ärende nr 403-7887-12 och 403-
3491-12, se bilaga 1
____________
DOMSLUT
Med ändring av det överklagade beslutet upphäver Mark- och miljödomstolen
kommunstyrelsens i Uppsala kommun beslut den 19 september 2012, § 100, att anta
detaljplan för kvarteret Seminariet.
1
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
YRKANDEN M.M.
M A och K K har yrkat att Mark- och miljödomstolen med ändring av
Länsstyrelsens beslut dels tillåter deras överklagande, dels dömer i enlighet med
domslutet.
Föreningen Vårda Uppsala, AB L, L L , Brf 98 Fyrisvallen, H G, Samfälligheten
Stefan 33, T R och S R, G L och Brf Fyrisäng har yrkat i enlighet med domslutet.
Även Samfälligheten Stefan-Rälsen har, som dess överklagande får förstås, yrkat i
enlighet med domslutet.
Till grund för sina överklaganden har klagandena i det väsentliga anfört detsamma
som vid Länsstyrelsen. Flera av klagandena har begärt att Mark- och miljödomstolen
håller syn.
Uppsala kommun har beretts tillfälle att yttra sig över överklagandena men inte avhörts.
DOMSKÄL
Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att Länsstyrelsen har prövat
överklagandena från M A och K K i sak, sedan Länssty-relsen ändrat Uppsala
kommuns beslut att avvisa deras överklaganden. M As och K Ks yrkanden såvitt
gäller rätten att överklaga antagan-debeslutet föranleder därför inte något Markoch
miljödomstolens vidare yttrande.
Mark och miljödomstolen gör härefter i sak följande bedömning.
Frågan om förfarandefel
Sammanfattning
Planförslaget avviker från Uppsala kommuns översiktsplan. Avvikelsen och skälen
till denna är inte redovisade vare sig kungörelsen om utställning av planförslaget
2
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
eller i den av kommunen utställda planbeskrivningen. Förfarandet vid tillkomsten
av planförslaget strider alltså mot 5 kap. 24 § första stycket 2 och 26 § andra stycket
in fine ÄPBL. Beslutet att anta detaljplanen ska därför hävas.
Närmare redogörelse för Mark- och miljödomstolens överväganden
Varje kommun ska enligt 1 kap. 3 § plan- och bygglagen (1987:10) [ÄPBL], som
ska tillämpas i målet, ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen och
som ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden,
samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.
Översiktsplanen är visserligen inte bindande för myndigheter eller enskilda, men
om detaljplaneförslag avviker från de riktlinjer för den kommunala planeringen som
framgår av översiktsplanen ska detta framgå av den kungörelse om utställning av ett
planförslag som ska ske senast en vecka före utställningstidens början (se 5 kap.
24 § första stycket 2 ÄPBL).
När planförslaget, sedan kungörelse skett, ställs ut ska detta åtföljas av bl.a. en
planbeskrivning. Om planförslaget avviker från den vid utställningstillfället gällande
översiktsplanen, ska avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen
(se 5 kap. 26 § andra stycket sista meningen ÄPBL). Anledningen till att en sådan
redovisning ska ske är att det är viktigt att sakägare och myndigheter görs uppmärksamma
på att kommunen ändrar sin planeringsinriktning och skälen till att en
sådan ändring görs (se prop 1985/86:1 s. 613 och 618). Om kungörelsen och den
utställda planbeskrivningen inte innehåller uppgifter om en avvikelse från översiktsplanens
intentioner strider ett därpå följande antagande av detaljplanen alltså
mot 5 kap. 24 § första stycket och 26 § andra stycket ÄPBL. Om inte någon omständighet
kommer fram som visar att det är uppenbart att förfarandefelen saknar
betydelse för antagandebeslutet ska detta upphävas (se RÅ 2010 not. 30).
Vid tidpunkten för kungörelse och utställning av planförslaget gällde en den 18 juni
2010 antagen översiktsplan för Uppsala kommun. I denna anges under rubriken
PARK OCH NATUR som övergripande inriktning bl.a. att kommunen bör aktivt
3
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
skydda värdefull rekreationsmark i form av parker och naturområden eller utveckla
mark som har potential att fylla rekreativa funktioner i en ny struktur eller ett nytt
sammanhang. Det anges vidare att – under planperioden – mark bör reserveras för
rekreationsändamål vid utbyggnad av nya områden och för ny grönstruktur i befintliga
områden där det råder brist i dag (se översiktsplanen s. 62).
Under rubriken Grönstruktur inom stadsväven hänvisas i översiktsplanen (a. s.) till
Parkprogram för Uppsala 2002, i vilket en indelning av parker görs i tre kategorier;
småparker (mindre än 1 ha, intill bostaden), kvartersparker (1-5 ha, inom 300 m
från bostaden) och stadsdelsparker, som är stora parker, som kombinerar flera olika
funktioner och därför används av hela stadsdelen. Det anges vidare (ibid.) att det
saknas större parker i en del stadsdelar, bl.a. i Luthagen (där kvarteret Seminariet är
beläget) och att nya sådana bör planeras in där. De föreslagna tillskotten och de
större parkerna redovisas i översiktsplanen i en figur; 4.10 (planen, s. 63.) I figuren
redovisas en föreslagen tillkommande stadsdelspark på ett område som uppenbart
täcker bl.a. kvarteret Seminariet, dvs. det nu aktuella planområdet. I stadsdelen Luthagen
i övrigt redovisas i översiktsplanen inte andra planerade parker, och det
framgår av figuren 4.10 att redan befintliga parker i stadsdelen utgörs av några
kvartersparker, dvs. sådana parker som är mindre än stadsdelsparker.
På översiktsplanens s. 66 förekommer rubriken ”Riktlinjer för planläggning, lovprövning
och annan ärendehantering för grönstruktur inom stadsväven” över texten
i en skuggad ruta. Där hänvisas också till en plankarta med beteckningen 1f. I fyra
punkter i rutan anges sedan – som det får förstås – sammanfattningar av planeringsriktlinjerna.
I den första punkten anges att det inom grönstrukturen får tillkomma
bebyggelse under förutsättning att väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls
eller stärks. I den nyss nämnda plankartan (1f) är kvarteret Seminariet till den
största delen grönmarkerat, vilken markering enligt teckenförklaringar på samma
karta anges betyda ”Grönstruktur – parker och naturområden med sociala och/eller
ekologiska värden”.
4
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Sammanfattningsvis anger alltså översiktsplanen att det är brist på parker i stadsdelen
Luthagen, att en stadsdelspark (dvs. en park som är större än 5 ha) lämpligen
ska tillkomma i kvarteret Seminariet med omgivningar, att Seminarieparken ingår i
den s.k. grönstrukturen och att det i grönstrukturområden får tillkomma bebyggelse
under förutsättning att väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls eller
stärks.
Genom den antagna planen, som inte i något nu betydelsefullt avseende avviker
från det utställda förslaget, reduceras den befintliga ”grönstrukturen” i kvarteret
Seminariet påtagligt till följd av den tillkommande bebyggelsen. Som Länsstyrelsen
har konstaterat får detaljplanen till följd, att det som park betecknade området får en
storlek om ca 1,5 ha. Genom de planerade fem, sex, resp. sju våningar höga planerade
sammanhängande bostadsbyggnaderna i kvarterets norra del avskärs dessutom
parken nästan helt från förbindelse med det område, beläget på andra sidan Fyrisvallsgatan,
som nu används för parkering men som möjligen kan utvecklas till
parkområde och som i sin tur leder ner till ett smalare grönt stråk som följer
Fyrisån.
Den utställda planbeskrivningen antyder, som förut nämnts, inte att planförslaget
kan avvika från intentionerna i kommunens översiktsplan. Under huvudrubriken
MILJÖBALKEN anges i stället att detaljplaneförslaget är förenligt med
intentionerna i översiktsplanen för Uppsala stad. Uppgiften härom återkommer därefter
i Plan- och stadsbyggnadsnämndens utlåtande (daterat den 9 januari 2012, ej
paginerat) efter utställningstidens slut. Där anges vidare – under huvudrubriken
”Inkomna synpunkter på författningar och översiktsplan m.m.” – att öppningarna i
bebyggelsen mot Ringgatan planläggs som parkmark (till följd av ett syftningsfel i
texten anges där att det är Ringgatan som planläggs som parkmark, men det framgår
av plankartan att det är öppningarna som avses) och att Seminarieparken ”kopplas
samman” med ”grönstrukturen” vid Fyrisån. De öppningar som omtalas i utlåtandet
utgörs enligt illustrationsplanen, som hör till detaljplanen, av mellan huskropparna
belägna 3-4 meter breda gångvägar kantade på var sida av 2-3 meter breda gräsytor.
Dessa öppningar kommer knappast att av allmänheten uppfattas som utgörande de-
5
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
lar av den blivande Seminarieparken. Öppningarna leder ut mot Ringgatan. Ringgatans
motsatta sida (området Fyrisvallen) är helt nyligen exploaterat med bl.a. en
rad längre flerbostadshus mot gatan. Även mellan dessa hus finns några öppningar,
som i sin tur leder in till en passage mellan större bostadsbyggnader innanför de hus
som flankerar gatan, och först därefter ned mot det tämligen smala grönstråk som
följer Fyrisån. Mark- och miljödomstolen konstaterar att det är drygt 150 meter
mellan de förut nämnda ”öppningarna” från Seminarieparken, planlagda som parkmark,
och grönstråket vid Fyrisån samt att mellan dessa öppningar och grönstråket
vid Fyrisån finns dels den omkring 15 meter breda Ringgatan, dels en lokalgata med
samma sträckning och dels slutligen väg inne i bostadsområdet med en längd av
omkring 90 meter. Mot denna bakgrund är det enligt Mark- och miljödomstolens
mening inte möjligt att genom de ”kopplingar” som öppningarna utgör uppfatta
Seminarieparken och grönstråket vid Fyrisån som delar av en park.
Förutom öppningarna mellan de planerade husen i kvarteret Seminariet finns i den
antagna planen ett torg (alltså inte planlagt som parkmark), med omkring 40 meters
längd och 25 meters bredd, som leder ut mot den större trevägskorsning i vilken
Fyrisvallsgatan, Ringgatan och Gamla Uppsalagatan möts. Från denna korsning kan
man – via den nu befintliga parkeringsplatsen – också ta sig vidare ner till Fyrisåns
grönstråk. Det avbrott som torget, bebyggelsen längs Fyrisvallsgatan och den trevägskorsning
som möter torget kommer att åstadkomma i förbindelsen mellan Seminarieparken
och grönstråket vid Fyrisån medför utan tvekan att det inte kommer
att bli möjligt att uppfatta dessa områden som delar av samma ”park”.
Såvitt kan utläsas av handlingarna i akten är vidare den nuvarande grönytan i Seminarieparken
normalt så gott som i dess helhet allemansrättsligt tillgänglig. Detaljplanen
innebär en kraftig minskning av denna yta. För denna bedömning saknar det
betydelse huruvida marken hittills har varit planlagd som park. Genom detaljplanen
för kvarteret Seminariet stärks eller bibehålls alltså inte väsentliga värden för stadens
grönstruktur. Detaljplanen motverkar dessutom direkt översiktsplanens
intentioner att inom översiktsplanens 20-åriga giltighetstid skapa en stadsdelspark
på i planen angiven plats inom detaljplaneområdet på så sätt att den planerade be-
6
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
byggelsen längs Fyrisvallsgatan omöjliggör en sammankoppling mellan Seminarieparken
och det område som för närvarande används för parkering (Svartbäcken),
och som troligen skulle kunna omdanas till parkmark.
Enligt Mark- och miljödomstolens bedömning står det till följd av det anförda klart
att det av kommunen utställda och sedermera antagna planförslaget avviker påtagligt
från intentionerna i kommunens nyligen antagna översiktsplan.
Eftersom detta inte har angivits i vare sig kungörelsen eller planbeskrivningen har
ett förfarandefel begåtts (se i det föregående angivna bestämmelser).
Det är inte uppenbart att förfarandefelet har saknat betydelse för antagandebeslutet.
Beslutet att anta detaljplanen ska därför, med ändring av Länsstyrelsens beslut,
upphävas.
Skada på ett område av riksintresse för kulturmiljövården
Sammanfattning
Genomförande av planen innebär att ett område av riksintresse för kulturmiljövården
(Seminarieparken med dess byggnader) skadas påtagligt och irreversibelt. Beslutet
att anta planen strider därför mot 2 kap. 1 § ÄPBL och 3 kap. 6 § miljöbalken.
Beslutet ska även på denna grund upphävas.
Närmare redogörelse för Mark- och miljödomstolens överväganden
Prövningens ram när det gäller frågan huruvida ett detaljplanebeslut åsidosätter
s.k. allmänna intressen
Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt (MÖD) har i ett avgörande i ett
detaljplanemål den 19 juni 2013 (mål P11296-12) för sin del gjort det principiella
uttalandet att prövningen i samband med ett överklagande begränsas om enskilda
åberopar allmänna intressen, vare sig dessa omfattas av länsstyrelsens prövning
enligt 12 kap. ÄPBL eller inte. MÖD uttalade därvid att de avvägningar som en
kommun har gjort mellan olika samhällsintressen inte kommer att bli föremål för
7
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
överprövning, om det överklagade detaljplanebeslutet ryms inom den handlingsfrihet
som de materiella reglerna ger. MÖD uttalade vidare att, i samband med ett
överklagande som berör sådana samhällsintressen som bevakas av länsstyrelsen
enligt 12 kap. ÄPBL, i regel ”dock” bara kan prövas a) huruvida underlaget för
länsstyrelsens prövning varit godtagbart, b) det som tillförts i målet efter länsstyrelsens
prövning och c) huruvida detaljplanen medför att planen för berörda inte blir
acceptabel (Mark- och miljödomstolens litterering). MÖD:s avgörande är överklagat.
Till grund för sitt principiella uttalande lade MÖD, såvitt uttryckligen redovisades i
domen, ett rättsfall från Regeringsrätten (RÅ 1994 ref. 39).
Enligt Mark- och miljödomstolens mening ger det av MÖD anförda avgörandet från
Regeringsrätten emellertid inte underlag för antagande att mer omfattande begränsningar
ska eller bör göras när det gäller omfattningen av den prövning som ska ske
då ett detaljplanebeslut överklagas till domstol.
Regeringsrättens avgörande avsåg rättsprövning av ett regeringsavgörande. Även
om målet vid Regeringsrätten gällde just omfattningen av prövningen av en detaljplan
när en enskild hade åberopat allmänna intressen, gällde saken alltså prövningens
omfattning vid överklagande till förvaltningsmyndigheter. Regeringen är en
förvaltningsmyndighet, låt vara den högsta bland dessa, och inte en domstol (jfr.
1 kap. 8 § regeringsformen).
Regeringen hade i sitt beslut dels anfört att enskilda sakägare inte ska kunna åberopa
motstående allmänna intressen för att kunna få ett kommunalt beslut omprövat,
dels funnit att klagandens invändningar rörde allmänna intressen som det ankom på
kommunen och länsstyrelsen att bevaka och att vad klaganden anfört i de hänseendena
därför inte utgjorde skäl att ändra länsstyrelsens beslut.
Regeringsrätten hade därefter att pröva om regeringens beslut stred mot någon rättsregel
i ÄPBL rörande prövningens omfattning.
8
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Regeringsrätten inledde med att konstatera att det är en huvudprincip inom förvaltningsrätten
att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sitt överklagande
på alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som överklagandet
rör, men att undantag från principen kan vara uttryckligen föreskrivna eller ändå
följa av bestämmelser som rör den aktuella frågan.
Härefter slog Regeringsrätten fast att varken ÄPBL eller förarbetena till lagen innehåller
något som kan anses begränsa de processuella möjligheterna för den som har
klagorätt att åberopa och vid prövningen få beaktade också de allmänna intressen
som står emot planen. Regeringsrätten framhöll även att ett sådant förbud inte sällan
skulle hindra att besvärsmyndigheten gör den avvägning mellan allmänna och enskilda
intressen och utövar den kontroll av kommunernas tillämpning av 2 och 3
kap. ÄPBL som regelsystemet förutsätter.
Regeringsrätten förklarade därpå att en besvärsmyndighet följaktligen inte av processuella
skäl bör kunna undandra sig prövningen av de grunder som en enskild
person, som har klagorätt, åberopar till stöd för ett besvärsyrkande, men att det materiella
innehållet i ÄPBL:s regelsystem ändå kan leda till att prövningen i realiteten
blir mycket begränsad.
Med utgångspunkt i att plan- och bygglagstiftningen bygger på kommunal självbestämmanderätt
i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen
fann Regeringsrätten, att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar
i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut
ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger
kommunen. När det sedan särskilt gällde frågan om beaktande av det som enligt den
dåvarande naturresurslagen utgjorde riksintresse anförde Regeringsrätten att ÄPBL
förutsätter att den statliga tillsynen och kontrollen i första hand utövas av länsstyrelsen
under samrådsförfarandet och vid prövning eller beslut enligt 12 kap. ÄPBL
och att även detta kan föranleda en väsentlig begränsning av den materiella prövning
som ska göras i ett besvärsärende.
9
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Regeringsrätten konkluderade att regeringens uttalande i det överklagade beslutet
inte syntes oförenligt med de av domstolen angivna principerna för besvärsprövningens
inriktning och avgränsning, och att det i varje fall inte fanns grund för bedömningen
att en tillämpning av de principerna i ärendet skulle ha föranlett en mera
omfattande besvärsprövning än den som regeringen hade gjort. Regeringsrätten
fann därför att regeringens besvärsprövning inte hade begränsats på ett sätt som
strider mot bestämmelserna i ÄPBL och att regeringens beslut alltså inte skulle
upphävas.
Regeringsrätten fann alltså att regeringen inte hade åsidosatt någon rättsregel genom
att inskränka prövningen. Enligt Mark- och miljödomstolens mening innebär detta
konstaterande inte att Regeringsrätten har slagit fast att regeringen i och för sig saknade
befogenhet att materiellt ta ställning till frågan huruvida Länsstyrelsen hade
bedömt frågan om riksintresse felaktigt, utan endast att regeringen inte förfor i strid
med lag när den valde att begränsa omfattningen av prövningen i denna del.
I egenskap av högsta förvaltningsmyndighet kunde alltså regeringen vid sin prövning
stanna vid att den statliga kontrollen i fråga om riksintressen var anförtrodd en
annan, lägre, statlig förvaltningsmyndighet.
I 12 kap. ÄPBL regleras de statliga förvaltningsmyndigheternas kontroll beträffande
områden av riksintresse m.m. vid beslut rörande detaljplaner, områdesbestämmelser
och regionplaner. Regleringen innebär att förvaltningsmyndigheterna i fråga kan
upphäva kommunala beslut och även i vissa fall förelägga en kommun att anta,
ändra eller upphäva planbestämmelser utan att saken blir föremål för prövning i
domstol. Om en länsstyrelse beslutar att med stöd av 12 kap. 2 § ÄPBL pröva ett
antagandebeslut enligt 1 § samma kap. och därefter för sin del finner att det prövade
beslutet inte ska upphävas får det senare beslutet inte överklagas; se 13 kap. 4 §
första stycket sista meningen ÄPBL.
10
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Varken av dessa bestämmelser eller av Regeringsrättens i det föregående berörda
avgörande kan emellertid enligt Mark- och miljödomstolens mening den slutsatsen
dras, att domstolsprövningen av allmänna intressen i detaljplanemål skulle vara mer
inskränkt än som följer av kommunernas självbestämmanderätt rörande den fysiska
planeringen (vilken rätt ju är underkastad vissa inskränkningar i bl.a. just 2 kap.
ÄPBL). Syftet med överklagandeförbudet i 13 kap. 4 § ÄPBL kan svårligen uppfattas
som annat än en strävan att förebygga processer som rör formerna för statens
kontroll (se Didón m.fl., Kommentar till plan- och bygglagen (1987:10), Zeteo, under
13 kap. 4 §). Det förhållandet att lagstiftaren genom regleringen i 12 och 13 kap.
ÄPBL har förbehållit vissa statliga förvaltningsmyndigheter (regeringen och länsstyrelserna)
möjligheten att i ett särskilt snabbt förfarande – utan krav på överklagande
eller domstolsprövning – upphäva eller meddela föreskrifter om ändring
m.m. av en detaljplan berättigar alltså enligt Mark- och miljödomstolens mening
inte till slutsatsen att domstolarna, sedan ett antagandebeslut har överklagats dit,
skulle vara förhindrade att göra en fullständig prövning av frågan huruvida detaljplanen
är förenlig med de författningskrav plan- och bygglagen ställer på den kommunala
planeringen och därvid komma till ett annat resultat än de statliga förvaltningsmyndigheterna
gjort när de företagit den särskilda ”snabbspårs”-granskning
som möjliggörs genom 12 kap. ÄPBL.
Mark- och miljödomstolen finner i sammanhanget skäl att även erinra om Regeringsrättens
i det föregående återgivna uttalande att ett förbud mot prövning av de
allmänna intressena, när sådana åberopas, inte sällan skulle hindra att besvärsmyndigheten
gör den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och utövar den
kontroll av kommunernas tillämpning av 2 och 3 kap. ÄPBL som regelsystemet
förutsätter (se rörande denna fråga även RÅ 1993 ref. 97). Om domstolarna inskränker
sin kontroll till en prövning av åsidosättande av formföreskrifter, huruvida
beslutsunderlaget i och för sig varit godtagbart eller om nya omständigheter i ett
överklagande bör föranleda en annan bedömning innebär det att kommunernas och
förvaltningsmyndigheternas beslut i sak inte är underkastade någon egentlig domstolskontroll,
fastän begränsningar i kommunernas självbestämmanderätt följer av
lag.
11
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
När en fråga uppkommer huruvida ett område av intresse eller riksintresse för t.ex.
kulturmiljövården skadas påtagligt genom en detaljplan gör sig det nyss sagda gällande
med särskild styrka. Enligt 2 kap. 1 § ÄPBL ska nämligen bestämmelserna i 3
(och 4) kap. miljöbalken tillämpas vid bl.a. planläggning.
Enligt 3 kap. 6 § första stycket miljöbalken ska områden som har betydelse för bl.a.
kulturvärden så långt möjligt skyddas från åtgärder som påtagligt kan skada kulturmiljön.
Mark- och miljödomstolen finner inte någon grund för antagande att kontrollen,
av att detta krav (såväl såvitt avser innehållet i ”så långt som möjligt” som
om åtgärderna innebär en påtaglig skada på bl.a. kulturmiljön) är uppfyllt vid kommunernas
detaljplaneläggning, skulle vara undandragen domstolarnas bedömning
av endast det skälet att det allmänna intresset åberopas av en enskild klagande. Det
är en annan sak att domstolarna, för att den kommunala självbestämmanderätten
inte ska bli meningslös, bör ingripa i kommunernas avvägningar endast i mera klara
fall av felbedömningar eller när det redovisade underlaget för kommunernas ställningstaganden
är alltför bristfälligt för att berättiga till slutsatsen att det ens väger
någorlunda jämnt mellan två motstående allmänna intressen.
Till det anförda kommer att detaljplanebeslut som bedöms medföra en betydande
miljöpåverkan kan överklagas även av en miljöskyddsförening med stöd av 13 kap.
6 § ÄPBL. En sådan förening kan inte anföra annat än allmänna intressen till stöd
för sitt överklagande. Det kan knappast komma i fråga att utan stöd i lag begränsa
prövningen av ett sådant överklagande till huvudsakligen formfrågor och det saknas
också skäl att göra skillnad i prövningens omfattning beroende på om det är miljöskyddsföreningar
eller andra enskilda som överklagar beslutet, eftersom inte heller
en miljöskyddsförening företräder det allmänna.
Mark- och miljödomstolen finner mot bakgrund av det anförda att de allmänna intressen
som åberopats av enskilda klagande i målet ska prövas från här angivna utgångspunkter
och att någon längre gående begränsning i prövningens omfattning
således inte ska göras.
12
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Skada på område av riksintresse för kulturmiljövården
I 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken finns ett skärpt skydd för särskilt värdefulla
områden. Där sägs att områden som är av riksintresse för bl.a. kulturmiljövården
ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada kulturmiljön. Bestämmelsen
medger inte att intresset att bevara ett visst område vägs mot andra betydelsefulla
ändamål än sådana som är av riksintresse (se 3 kap. 10 § samma lag).
Mark och miljödomstolen erinrar här först om att myndigheternas utpekanden av
riksintressen endast är att betrakta som anspråk på riksintressen. De är alltså inte
rättsligt bindande vid prövningen, utan det ankommer på prövningsmyndigheten att
i det enskilda fallet göra den bedömningen. Prövningsmyndigheten kan alltså
komma till en annan uppfattning i frågan än den ansvariga sektorsmyndigheten (se
Bengtsson m.fl., Miljöbalken, en kommentar, Zeteo, inledningen till 3 kap. miljöbalken).
När detaljplanen har överklagats är det följaktligen nu domstolens uppgift
att avgöra huruvida Seminarieparken med tillhörande byggnader ska anses vara av
riksintresse för kulturmiljövården och om planen i så fall innebär en sådan skada på
området som det enligt 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken ska skyddas mot.
Vid införandet av miljöbalken hänvisades beträffande 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken
till vad som anfördes i propositionen till den motsvarande bestämmelsen i
6 § andra stycket lagen om hushållning med naturresurser m.m (prop. 1985/86:3).
Där anfördes (s. 164):
I andra stycket har tagits in bestämmelser angående skydd av områden av
riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet.
Ett område kan vara av riksintresse för naturvården, därför att det särskilt väl
belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets utveckling eller är ostört
och inrymmer en stor mångfald av naturtyper och biotoper. Det kan vara av
särskilt stort intresse också därför att det hyser unika och hotade eller sårbara
naturtyper, biotoper eller arter. Områden med nu angivna kvaliteter ges genom
bestämmelsen i andra stycket ett särskilt starkt skydd. Bestämmelsen är vidare
avsedd att skydda sådana kulturmiljöer som dokumenterar olika utvecklingsperioder
i vårt lands historia och är av särskilt värde för forskningen och som sevärdheter
för en bred allmänhet. Bestämmelsen skyddar också områden för
friluftslivet som har så stora rekreationsvärden på grund av natur- och kulturkvaliteter
att de är attraktiva för besökare från stora delar av landet.
13
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
För att 6 § andra stycket skall vara tillämpligt bör krävas att området eller miljön
i fråga skall ha få motsvarigheter i landet. Det kan gälla områden med representativa
exempel på landskapstyper eller naturtyper. Områdena bör särskilt
väl belysa olika skeden i natur- och kulturlandskapets utveckling. Det kan också
gälla områden av stor betydelse som referensområden för utbildningen och den
vetenskapliga forskningen.
Länsstyrelsen prövade den 4 december 2012, med stöd av 12 kap. ÄPBL, Uppsala
kommuns beslut att anta den överklagade detaljplanen, men beslöt att inte upphäva
planen.
Prövningen skedde med utgångspunkt i betydelsen ur riksintressesynpunkt av den
kulturmiljö som skulle förändras genom antagandet av planen. Beslutet fattades
av landshövdingen P E ensam. Tre av de fem personer som deltog vid den slutliga
handläggningen anmälde avvikande mening; länsantikvarien A Å, länsarkitekten
E B och planhandläggaren R B.
Av beslutet framgår att bedömningar av kvarteret Seminariets institutionsmiljös
(med byggnader, trädgård, park och idrottsplan) kulturhistoriska värden har gjorts
av Riksantikvarieämbetet 1993, docenten C N 2000, Upplandsmuseet 2008 och av
Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Institutionen för stad och land, Avdelningen
för landskapsarkitektur 2011. Upplandsmuseets bedömning rangord-nar sina
bedömningar av anläggningens värde i olika delar i nivåerna ”mycket högt, högt,
och måttligt”. Som övergripande bedömning redovisas att den samlade bebyggelsemiljön
inom kvarteret Seminariet har mycket högt värde, och att – vid en
objektinriktad värdering – seminariebyggnaden, rektorsvillan och trädgården/parken
var för sig har ett mycket högt värde, att idrottsplanen har ett måttligt värde, men
utgör en viktig del i förståelsen av seminarieanläggningen som helhet och att övriga
byggnader tillhörande seminariet inom området har värden eller höga värden för
förståelse av seminarieanläggningen som helhet. Av SLU:s utredning framgår vidare
bl.a. att anläggningen utgör ett representativt exempel på de påkostade och
ambitiösa seminarieträdgårdar som uppfördes i enlighet med 1914 års seminariestadga,
att seminarieträdgården är en central länk i kedjan att via folkskollärarna
och eleverna vid landets folkskolor sprida kunskaper om odlingens nytta och nöje
14
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
till hela befolkningen, att folkskoleseminariet i Uppsala utgör en mycket värdefull
helhetsmiljö med seminariebyggnaden, tjänstebostäder, park, trädgård och idrottsplan,
samt att anläggningen, som placerades på en tomt om minst fyra hektar för att
inrymma de större element som skulle ingå, har en med få och mindre betydelsefulla
undantag oförändrad grundstruktur, vilket gör att anläggningen vid en jämförelse
med de i övrigt sällsynt förekommande bevarade miljöer av detta slag är unik i
sitt slag i landet.
Länsstyrelsen konstaterade bl.a. att seminarieträdgården är central för att förstå den
pedagogiska verksamhet som bedrevs i seminariet och att trädgården och idrottsplanen
var en del av undervisningsmiljön på samma sätt som lektionssalarna och gymnastiksalen.
Mot bakgrund av vad som anförts om kvarterets värden fann Länsstyrelsen
att kvarteret Seminariet är av riksintresse för kulturmiljövården och att ett
genomförande av detaljplanen skulle medföra irreversibel skada på centrala element
i seminarieanläggningen och att den helhet som anläggningen i dag utgör går förlorad.
Med konstaterande att skadan inträffar inom ett av ansvariga sektorsmyndigheter
utpekat riksintresseområde (Uppsala stad C 40 A) och – som det får förstås –
att det i Uppsala finns flera bevarade trädgårdsmiljöer av yttersta kvalitet som vittnar
om den vetenskapliga och pedagogiska verksamhet som fortfarande är en central
del av såväl akademi som övrigt stadsliv, fann Länsstyrelsen att skadan ändå –
med viss tvekan – inte kunde anses vara påtaglig på riksintresseområdet i dess helhet,
och beslutade därför att inte upphäva detaljplanen.
I det nu överklagade beslutet hänvisade Länsstyrelsen till det just nämnda avgörandet
enligt 12 kap. ÄPBL och anförde att Länsstyrelsen som besvärsmyndighet inte
på grund av vad som framkommit i överklagandena fann anledning att göra en annan
bedömning i fråga om skada på området av riksintresse för kulturmiljövården.
15
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Mark och miljödomstolens bedömning
Av det förut anförda följer att de i målet åberopade allmänna intressena ska prövas
utan några längre gående begränsningar i prövningen.
Mark- och miljödomstolen delar den bedömning som Länsstyrelsen gjorde, i såväl
det överklagade beslutet som i beslutet enligt 12 kap. ÄPBL, att kvarteret Seminariet
i dess helhet är ett område av riksintresse för kulturmiljövården och att detaljplanen
medför en irreversibel skada på centrala element i seminarieanläggningen
och att den helhet som byggnader, park, trädgård och idrottsplats utgör går förlorad
om planen genomförs. Utredningen i målet visar just på sådana värden som enligt
de tidigare återgivna förarbetena till 6 § andra stycket naturresurslagen skulle föranleda
tillämpning av skyddsbestämmelserna där. De bestämmelserna har sedermera
överflyttats till miljöbalken utan ändring i vare sig sak eller motivering.
Det framgår av såväl Länsstyrelsens beslut som av de utlåtanden som legat till
grund för detta att det kulturmiljöhistoriska intresset av kvarteret Seminariet med
dess park och byggnader m.m. är beroende av karaktärsdragen i just detta kvarter.
Det framgår vidare att anläggningen är unik i sitt slag i landet såsom en i dess helhet
bevarad exponent för anläggningar uppförda i enlighet med 1914 års seminariestadga
och, vidare, att anläggningen representerar ett betydelsefullt stadium i folkskoleseminariernas
och folkskollärarutbildningens utveckling samt visar den ökade
betydelse som då tillmättes folkskollärarutbildningen och undervisningen i folkskolorna.
Enligt Mark- och miljödomstolens mening står det utan vidare klart att detaljplanens
genomförande medför en påtaglig skada på dessa värden.
Vid bedömningen av frågan om detaljplanen påtagligt skadar den nu aktuella kulturmiljön
i fråga saknar det betydelse att anläggningen ligger inom ett större s.k.
riksintresseområde med byggnader och anläggningar som av andra skäl har bedömts
vara av riksintresse för kulturmiljövården och att området i övrigt inte skadas påtagligt
genom detaljplanen.
16
NACKA TINGSRÄTT DOM
2013-09-09
P 1483-13
Mark- och miljödomstolen
Eftersom det område av eget riksintresse för kulturmiljövården som utgörs av kvarteret
Seminarieparken skadas påtagligt om detaljplanen genomförs ska området enligt
3 kap. 6 § andra stycket skyddas mot detta. Detaljplanen ska alltså även på nu
anförda skäl upphävas.
Övrigt
Mark- och miljödomstolen gör i övriga frågor inte någon annan bedömning än den
Länsstyrelsen har gjort.
Vid de bedömningar Mark- och miljödomstolen nu har gjort är det inte behövligt att
hålla syn i målet.
ANVISNING FÖR HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)
Överklagande senast den 30 september 2013.
_____________
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Åke Söderlind, ordförande, och
tekniska rådet Kristina Littke.
17