2024-12-10

Till Mark- och miljööverdomstolen

Överklagat beslut och yrkande

Föreningen Vårda Uppsala (FVU) överklagar härmed mark- och miljödomstolens vid Nacka Tingsrätt dom 2024-11-20 i mål nr P 2263–24 i den del den innebar att FVU:s överklaganden avslogs och yrkar att mark- och miljööverdomstolen meddelar prövningstillstånd samt upphäver plan- och byggnadsnämndens beslut att anta den i målet nu aktuella detaljplanen.

Hur riksintresset för Uppsala stad säkerställs är en huvudfråga i FVU:s arbete. För att vårt överklagande ska kunna slutligt beredas och beslutas i föreningens styrelse med den noggrannhet och eftertänksamhet som frågan kräver begär vi förlängd tid till den 15 januari 2025 med att kunna inkomma med en eventuell komplettering och utveckling av vår här nedan framförda talan.

Talerätt

FVU, som bildades år 1961 och som vid senaste årsskiftet hade 169 medlemmar, får med stöd av 13 kap. 12 § plan- och bygglagen (2010:900) överklaga beslutet eftersom föreningen utgör en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken. Denna talerätt har återkommande bekräftats, bland annat i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2018 ref. 10.

Skäl för våra yrkanden

Det är FVU:s uppfattning att mark- och miljödomstolens beslut är felaktigt. Prövningstillstånd bör dessutom meddelas då det behövs vägledning för rättstillämpningen vad avser 4 kap 33 § 6 PBL och 5 kap. 27 § PBL.

Sammanfattningsvis är det FVU:s uppfattning att:

• Detaljplanen innebär en förvanskning av en kulturhistoriskt värdefull miljö, vilken riskerar att medföra en praxis som innebär en påtaglig skada på riksintresset Uppsala stad (kumulativa effekter).
• Planhandlingarna är inte upprättade i enlighet med intentionerna i PBL.
• En detaljplan som berör ett riksintresse som det för Uppsala stad måste anses omfattas av kravet i 5 kap. 27 § PBL att en detaljplan ska antas av kommunfullmäktige.

Detaljplanen innebär en förvanskning av en kulturhistoriskt värdefull miljö, vilken riskerar att medföra en praxis som innebär en påtaglig skada på riksintresset Uppsala stad (kumulativa effekter).

Föreningen vidhåller att riksintresset (Uppsala stad C 40 A) och de kulturhistoriska värdena inte i tillräcklig grad har beaktats i planen och att prövningen av den nu aktuella detaljplanen inte kan ses isolerat från eventuellt kommande exploateringar inom riksintresseområdet. Accepteras den nu framlagda planen kan det sätta en praxis som kan leda till att riksintresset skadas och måste omprövas. Att så kan komma att ske framgår av rapporten Uppsala stad C 40 A Riksintresse för kulturmiljövården, Fördjupat kunskapsunderlag. Länsstyrelsen 2014. Där beskrivs historiken bakom avgränsningen av riksintresset, bland annat vilka områden som utgått och varför (s. 13):

De områden som utgick 2002 var sådana som präglades av ett stort tillskott av ny byggnation och förändringar i en sådan omfattning att den ursprungliga kulturhistoriska karaktären förändrats. De områden som utgick var mindre partier vid Eriksberg, Rickomberga och vid nordvästra delen av Tuna backar. De är bebyggelseområden där sentida inslag bidragit till att deras ursprungliga karaktär och särprägel förändrats avsevärt och därför inte längre är av riksintresse. Dessa bedömningar har vid fältbesiktning visat sig vara välgrundade och gäller fortfarande.

För att värdet av det nuvarande riksintresset ska vara intakt över tiden är det därför av högsta vikt att bevaka och särskilt pröva varje tillägg eller förändring där de kulturhistoriska värdena reduceras eller förvanskas. Den nu aktuella planen är av sådan karaktär där en byggnad av högt kulturhistoriskt värde, uppfört som en solitär (fritt liggande byggnad) utformad i en lågmäld efterkrigsarkitektur, sammanbyggs med ett nutida tillägg med ett medvetet dominerande uttryck.

Plan- och byggnadsnämnden i Uppsala kommun antog 2024-02-15 den nu aktuella detaljplanen för del av kvarteret Trudhem. Detaljplanens syfte anges vara att möjliggöra nya byggrätter samtidigt som de höga kultur- och arkitekturhistoriska värdena som finns inom planområdet värnas. Det är FVU:s mening att detta syfte inte är möjligt att uppnå såsom det framlagda förslaget har utformats.

Kommunen stöder sitt ställningstagande på bland annat en av Upplandsmuseet framtagen byggnadsminnesutredning enligt vilken det kulturhistoriska värdet för tingshusets södra flygel har minskat eftersom den tidigare är ombyggd. Det handlar om att man på tingshusets östra sida, mot Storgatan, har skapat en entré för handikappade, vilket tidigare saknats, och att man därvid även varit tvungen att sätta igen ett fönster. Det är enligt FVU:s uppfattning orimligt att hävda att dessa begränsade och med arkitektonisk skicklighet genomförda åtgärder har berövat byggnaden så mycket av dess ursprungliga kulturhistoriska värde att en byggnadsminnes-förklaring inte längre skulle kunna vara aktuell. Ingen som inte känner till de faktiska förhållandena skulle reagera på att åtgärderna är tillkomna i efterhand.

Under planarbetet har, genom exploatörens försorg, även en antikvarisk konsekvens-beskrivning tagits fram enligt vilken tingshusets södra gavel dels endast utgör en begränsad del av tingshuset som helhet, dels har liten exponering ut mot omgivningen. Konsekvensbeskrivningens samlade bedömning är därför att de tillkommande byggrätterna inte medför någon förvanskning av tingshuset som helhet. 

FVU vill framhålla att byggnaden till sin form och karaktär är en solitär, som med omgivande tomt av öppen parkkaraktär under många år har spelat viktig roll i staden. Att bygga ihop denna solitär med angränsande delar av kvarteret innebär dels att man på ett påtagligt sätt ändrar byggnadens karaktär, dels att man frångår arkitektens idé om ett fritt liggande hus på platsen. Sakligheten och opartiskheten i konsekvensbeskrivningen kan och bör därför enligt FVU:s mening ifrågasättas.

Samtidigt som byggnadsminnesutredningen hävdar att den tillskapade handikappentrén och det igensatta fönstret har berövat tingshuset så mycket av dess ursprungliga värde att en byggnadsminnesförklaring inte längre är aktuell, menar alltså den antikvariska konsekvensbeskrivningen att det går bra att bygga ett femvåningshus på tomten och att motbygga en gavel utan att det medför någon förvanskning av tingshuset och att det därför inte heller skulle ha någon negativ påverkan på riksintresset Uppsala stad, en uppfattning som delas av kommunen.

Kommunen framhåller vidare att tingshusets flyglar inte har samma värde som tingssalen med dess höjd och utskjutande utformning och att man därför kan bygga bort gaveln på tingshusets södra flygel genom att medge en ny byggrätt mot Storgatan placerad mellan gaveln och grannfastighetens gårdshus. Även om flyglarna har ett lägre skyddsvärde än tingssalen så betyder inte det att de saknar skyddsvärde. Att olika delar av en byggnad har olika skyddsvärde är för övrigt inte ovanligt. Som exempel kan nämnas Uppsala slott där rikssalen har ett högre skyddsvärde än längan mellan tornen. Att tingshusets båda flyglar finns kvar i så gott som oförändrat skick ökar däremot tingssalens skyddsvärde liksom tingssalen i sin tur ökar flyglarnas värde. De olika delarna ger tillsammans tingshuset ett mycket högt skyddsvärde.

Enligt kommunen möjliggör detaljplanen tillskapandet av en ny årsring i kvarteret. Vems eller vilkas önskemål därom man därmed skulle tillmötesgå framgår inte. FVU ser inget behov av en ny årsring i kvarteret, särskilt inte som den skulle komma att inverka negativt på denna byggnads kultur- och arkitekturhistoriska värde.

Vidare anser kommunen att detaljplanens två byggrätter ger möjlighet att uppföra två hus av hög arkitektonisk kvalitet. Vad vi vet är att de ska tillkomma på en fastighet som redan rymmer en byggnad av oomtvistligt hög arkitektonisk kvalitet och att det är denna byggnad, tingshuset, som kommer att förlora på detaljplanens genomförande.

Även länsstyrelsen har yttrat sig i målet, första gången 2022-09-09. Länsstyrelsen skrev då följande:

Med ett genomförande av det aktuella planförslaget konstaterar länsstyrelsen att den före detta tingsrätten förlorar så mycket av sitt kulturhistoriska värde att en byggnadsminnes-förklaring inte längre kan bli aktuell.

Efter att mark- och miljödomstolen 2023-06-21 upphävt den tidigare detaljplanen har länsstyrelsen inga synpunkter på den nya, nu aktuella planen, trots att denna i fråga om hanteringen av de kulturhistoriska värdena kan sägas vara identisk med den föregående. Varför länsstyrelsen har frångått sin tidigare bedömning är svårt att förstå och förklaras inte.

FVU anser att kommunen inte på ett trovärdigt sätt har lyckats argumentera för att tingshusets värde inte kommer att lida skada om detaljplanen genomförs. Inte minst kommer en betydande del av utsikten inifrån tingshusets uppglasade trapphus att försvinna, den utsikt som vänder sig in mot de centrala delarna av Uppsala. Här kommer en stor del av utsikten mot Österplan och järnvägen i framtiden att skymmas av ett femvåningshus.

Länsstyrelsen skrev i det fördjupade kunskapsunderlag som nämns ovan:

Det är angeläget att byggnaderna inom riksintresseområdet kan fortsätta att brukas med beaktande av deras särart och kulturhistoriska värde. Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer bidrar till upplevelsen och förståelsen av stadens utveckling.

FVU vill i detta sammanhang även framföra följande: Tingshuset är beläget i Uppsalas östra innerstad belägen öster om järnvägen, en stadsdel som, till skillnad från staden väster om järnvägen och särskilt väster om ån, har ytterst få offentliga märkesbyggnader av dignitet. Inte minst av den anledningen samt för att tingshuset har få motsvarigheter i landet i övrigt anser FVU att plan- och byggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen ska upphävas.

Planhandlingarna är inte upprättade i enlighet med intentionerna i PBL.

Under senare år har det blivit vanligt att planintressenter bidrar med omfattande underlagsmaterial när detaljplaner upprättas och även medverkar genom att upprätta förslag till planhandlingar, så kallade exploatörs- eller byggherredrivna planer. Dessa begrepp saknas i PBL och det saknades tidigare även stöd i lagen för denna typ av medverkan.

Lagen om privat initiativrätt infördes den 1 augusti 2021. Då infördes i propositionen (prop. 2020/21:131) begreppet planintressent och genom de ändringar som gjordes i PBL medges att enskilda planintressenter ska kunna underlätta och påskynda detaljplaneprocesserna genom att ta fram det planeringsunderlag som behövs (5 kap. 8 § PBL). Innan denna bestämmelse infördes saknades lagstöd för att en planintressent skulle kunna tillhandahålla det planeringsunderlag som behövs. Trots detta har den nu aktuella planen ursprungligen upprättats på detta sätt. Delar av underlagsmaterialet togs fram redan 2019 medan andra delar har tillkommit först sedan lagen infördes. Det finns dock, vad vi kan finna, ännu inget rättsfall som tar ställning tills att en planintressent ska kunna ta fram allt planeringsunderlag i så speciella fall som det nu aktuella.

I doktrinen har det påpekats att kommunen bör svara för sådant planeringsunderlag som handlar om en detaljplans kärnfrågor och som kräver många bedömningar eller på annat sätt avsevärt påverkar en planintressents intressen (se exempelvis Sven Boberg, JP Infonet). Som skäl har angivits att om detta underlag kommer från en planintressent kan kommunens oberoende och saklighet sättas i fråga. I det nu föreliggande fallet har tydligtvis allt underlagsmaterial tagits fram av planintressentens konsulter. Vi menar att det inte går att utesluta att det kan ha medfört brister i saklighet och/eller opartiskhet. Se i sammanhanget det som ovan har anförts om sakligheten och opartiskheten i den antikvariska konsekvensbeskrivningen.

Ett första förslag till detaljplan för del av kvarteret Trudhem, antogs av plan- och byggnadsnämnden 2022-12-11. Efter överklaganden upphävde mark- och miljödomstolen genom dom 2023-06-21 densamma (mål nr P 9024–22). Plan- och byggnadsnämnden valde då att upprätta ett nytt förslag som antogs av nämnden 2024-02-15. Det är FVU:s mening att detta nya förslag som nu överklagas bör prövas mot kraven i 4 kap. 33 § 6 PBL.

När den privata initiativrätten infördes ställdes kravet på att en planbeskrivning ska redovisa om något planeringsunderlag har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram det (4 kap 33 § 6 PBL). Detta lagkrav har, enligt förarbetena till lagen, införts för att öka transparensen i planeringen och för att ge möjlighet att granska om intressekonflikt föreligger. I prop. 2020/21:131 (s. 57) uttalas: ”Regeringen anser att det bör vara transparent för dem som berörs av en detaljplan om underlaget har tagits fram av någon som kan sägas ha ett intresse i saken.”

Genom en övergångsbestämmelse gäller de äldre bestämmelserna i 4 kap. 33 § PBL för ärenden om detaljplaner som har påbörjats före den 1 augusti 2021 och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana detaljplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. I föreliggande fall påbörjades ett första planförslag före lagens i ikraftträdande, varför denna undantagsbestämmelse skulle kunna åberopas som stöd för att inte redovisa vem som står bakom det framlagda underlaget. Genom att denna första plan upphävdes genom mark- och miljödomstolens dom (mål nr P 9024–22) och saken inte fördes vidare till mark- och miljööverdomstolen får det då aktuella målet anses vara avslutat. Det innebär att övergångsbestämmelsen inte kan åberopas avseende det nu aktuella målet (mål P 2263–24).

I förteckningen i planbeskrivningen (s. 6) listas detaljplanehandlingarna samt ett antal utredningar som betecknas som övriga handlingar. Beställare av underlagsmaterialet torde genomgående vara FL Invest Holding AB eller Rohan Ekonomisk Förening, vilket i så fall enligt PBL 4 kap 33 § 6 PBL ska framgå av beskrivningen (se prop. 2020/21:131, s. 58, där skälen för redovisningsskyldigheten också utvecklas). Det bör även redovisas på vems uppdrag Johan Celsing arkitektkontor har upprättat de i beskrivningen angivna handlingarna.

Det är FVU:s mening att plan- och byggnadsnämnden har brustit i sin redovisning av vem som står bakom det underlagsmaterial som den aktuella detaljplanen bygger på. Den transparens som PBL ställer krav på har därmed inte uppfyllts.

En detaljplan som berör ett riksintresse som det för Uppsala stad måste anses omfattas av kravet i 5 kap. 27 § PBL att en detaljplan ska antas av kommunfullmäktige.

FVU överklagade plan- och byggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen då densamma, enligt föreningens mening, genom dess betydelse för riksintresset för Uppsala stad och de dokumenterade kulturhistoriska värdena borde ha prövats av kommunfullmäktige enligt 5 kap. 27 § PBL.

Mark- och miljödomstolen (domen s. 14 f.) citerar förarbetena till den aktuella lagtexten: 

Av förarbetena framgår att uttrycket plan som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt omfattar sådana planförslag som ska handläggas enligt det förfarande som regleras i 5 kap. 7 § (utökat planförfarande), dvs. planförslag som inte är förenliga med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se prop. 2016/17:151 s. 96).

Vidare skriver domstolen (domen s. 15):

Med uttrycket “betydande intresse för allmänheten” avses planförslag som kan antas angå en större krets människor som inte redan kommer att underrättas om planförslaget i egenskap av sakägare eller boende i eller i anslutning till planområdet. Det kan t.ex. gälla områden som används av allmänheten för rekreation, vissa betydelsefulla kulturmiljöer och ärenden där strandskydd ifrågasätts.

Därefter gör domstolen bedömningen att planens karaktär och omfattning inte är av sådan principiell beskaffenhet eller större vikt att den av den anledningen skulle ha antagits av kommunfullmäktige.

Det är FVU:s mening att denna slutsats är felaktig. Planområdet ingår i ett större område som klassats som riksintresse (Uppsala stad C40 A). Ett riksintresse är per definition ett begrepp som avser ett område, en plats eller ett enstaka objekt som bör skyddas och som anses viktigt ur en nationell synvinkel. En fråga som är av nationellt intresse, likt riksintresset Uppsala stad C40 A, får då anses vara en fråga som omfattas av förarbetenas skrivning ”av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse”. Speciellt gäller detta för ett riksintresse som det nu aktuella, där läsbarheten av den historiska utvecklingen är ett grundläggande motiv för dess tillkomst. Denna läsbarhet är till för såväl uppsalabor som besökare. Frågan berör därför en långt större krets av människor än kretsen av sakägare eller boende som finns i eller i anslutning till planområdet.

Med stöd av det nyss anförda är det FVU:s uppfattning att detaljplanen borde ha handlagts med ett utökat förfarande och ärendet förts till kommunfullmäktige för prövning. Plan- och byggnadsnämndens möten är slutna, dokumentation sker endast genom beslutsprotokoll med eventuella reservationer. Det är först genom en prövning i kommunfullmäktige som en godtagbar transparens erhålls och medborgarna kan ta del av de politiska överväganden som görs. Den aktuella planen borde därför ha prövats av kommunfullmäktige i enlighet med grundregeln i 5 kap. 27 § PBL.

Föreningen Vårda Uppsala

Sten Åke Bylund, ordförande
Bo Aronsson, vice ordförande
Tomas Klang, styrelseledamot